Định hướng xử lí các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường

 NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
 Ñònh höôùng xöû lyù
 caùc DOANH NGHIEÄP NHAØ NÖÔÙC thua loã,
 caùc döï aùn ñaàu tö khoâng hieäu quaû theo
 nguyeân taéc vaø cô cheá thò tröôøng
 PGS.TS. Ngô Trí Long*
 ThS. Phạm Xuân Toàn*
 ắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đang là nhu cầu bức thiết của xã hội khi mà nhiều 
 doanh nghiệp đã không còn hoạt động hiệu quả, kinh tế tư nhân với các doanh nghiệp có quy 
 mô vô cùng lớn đang dần chiếm lĩnh thị trường. Để hướng tới một nền kinh tế thị trường toàn 
 diện, khối kinh tế nhà nước và tư nhân cần phải có vị thế và những chính sách bình đẳng, cạnh 
 tranhS lành lạnh theo quy luật thị trường. Những doanh nghiệp hoạt động kém hiệu quả, không kể ở khu 
 vực kinh tế nào cũng đều cần phải được loại bỏ bằng nhiều hình thức khác nhau. Do đó, định hướng xử lý 
 các DNNN thua lỗ, các dự án đầu tư không hiệu quả theo nguyên tắc và cơ chế thị trường là hướng đi tất 
 yếu để đảm bảo cho một nền kinh tế hiệu quả và phát triển bền vững. 
 Từ khóa: DNNN, cơ thế thị trường, thua lỗ
 Orientation to handle losses of SOEs, ineffective investment project on the principles and mechanisms 
 of the market
 Restructuring state owned enterprises (SOEs) are the urgent needs of society when many businesses 
 were no longer effective, private sector with businesses of large-scale gradually dominate market. Towards 
 a comprehensive market economy, state-owned economic sector and private sector need to have the 
 position and policies of equality, healthy competition, according to market rules. Those businesses operate 
 inefficiently; regardless which econmic sector will also need to be eliminated in many different forms. 
 Therefore, the orientation process the losses of SOE, the investment project is not effective on the principles 
 and mechanisms of the market is inevitable direction to ensure an efficient economy and sustainable 
 development.
 Keywords: SOEs, market mechanism, loss
 Từ những năm 1990 đến nay, đã hơn 20 năm nghiệp nhà nước được sắp xếp, tổ chức lại với quy 
 chúng ta tiến hành cải cách, đổi mới thông qua việc chế quản lý tích cực hơn và đã mang lại kết quả 
 sắp xếp lại, cổ phần hoá, bán, khoán, cho thuê đối đáng ghi nhận. 
 với các DNNN. Sau nhiều năm cải cách, DNNN Song, DNNN vẫn bộc lộ những hạn chế căn bản, 
 đã giảm mạnh về số lượng, đặc biệt là những DN nhất là trong thời gian khủng hoảng và hậu khủng 
 quy mô nhỏ, DN kém hiệu quả, DN ở các lĩnh vực hoảng, suy thoái kinh tế - tài chính thế giới. Các 
 Nhà nước không cần nắm giữ. Năm 2001 cả nước hạn chế, yếu kém của DNNN ở nước ta đã được 
 có khoảng 6.000 DNNN, dàn trải trên 60 ngành, đánh giá trên nhiều khía cạnh: Hoạt động kém hiệu 
 lĩnh vực; đến năm 2011 có 1.369 DNNN thì đến hết quả, kết quả sản xuất kinh doanh suy giảm, kém 
 tháng 10-2016 chỉ còn 718 DNNN, tập trung vào sức cạnh tranh tại thị trường trong nước và quốc 
 19 ngành, lĩnh vực. Đặc biệt từ năm 2006 - 2010, tế. Mặc dù được hưởng nhiều ưu đãi trong việc sử 
 nhiều Tập đoàn kinh tế lớn đã ra đời, nhiều Tổng dụng các nguồn lực về tài nguyên, đất đai, tiền vốn, 
 công ty đã thực hiện cổ phần hoá, nhiều doanh khoa học công nghệ và lao động so với các khu vực 
 *Chuyên gia kinh tế; Văn phòng Kiểm toán nhà nước
14 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
sở hữu khác, song hiệu quả hoạt động kinh doanh và tài chính quốc gia, gây méo mó môi trường kinh 
thua kém hơn hẳn. Có biểu hiện tham nhũng, lãng doanh và gây mất công bằng về cơ hội đầu tư và thụ 
phí, lợi ích nhóm cục bộ, độc quyền trong kinh hưởng của các chủ thể kinh tế. Các quan điểm lấy 
doanh. Tổ chức quản lý sản xuất kinh doanh chậm DNNN và sở hữu nhà nước làm chủ đạo, là công cụ 
đổi mới, kém năng động, có tư tưởng ỷ lại vào sự ổn định vĩ mô, kết hợp giữa hoạt động kinh doanh 
hỗ trợ của Nhà nước. Nhiều Tập đoàn, Tổng Công với chức năng công ích và xã hội đang cần được 
ty sử dụng vốn đầu tư nhà nước rất dàn trải và rủi xem xét thận trọng, vì về mặt lý luận và thực tiễn 
ro cao, không tập trung vào nhiệm vụ chính, chạy đều chưa được chứng minh. Liệu có một loại hình 
theo lợi ích ngắn hạn, đầu tư ngoài ngành, lập ngân DNNN kết hợp được cả 2 loại nhiệm vụ trái ngược: 
hàng riêng... kinh doanh và công ích, xã hội hay không? Các 
 yêu cầu, tiêu chí và nhiệm vụ cụ thể cho cải cách 
 Nguyên nhân gây ra tình trạng yếu kém của 
 DNNN chưa được xác định rõ ràng, chưa gắn với 
DNNN
 trao quyền lực nhiều hơn để họ tự chủ kinh doanh, 
 Nguyên nhân của những yếu kém trên, là chủ động phát triển. 
DNNN đã bị nhiễm căn bệnh cố hữu của sở hữu Trong một thời gian dài chúng ta thiết kê nhưng 
nhà nước trên thế giới, là kém hiệu quả và nguy cơ chinh sach nhăm tao ra sự bao hô cho DNNN, 
tham nhũng cao. Với sự phát triển nhanh chóng tao ra tâm ly y lai, răng nêu như minh canh tranh 
các Tập đoàn kinh tế trong khi các thể chế luật lệ không đươc thi se xin Nha nươc dưng thêm nhiêu 
cho loại hình này chưa hoàn thiện. Sự giám sát của vong bao hô khac, xin thêm trơ câp Khi DNNN 
cơ quan chức năng và kiểm soát của xã hội lại rất được hỗ trợ hoặc tránh phải giải thể, phá sản và 
lỏng lẻo, tính công khai minh bạch chưa được tuân không bị xử lý trách nhiệm để xảy ra thua lỗ thì họ 
thủ. Tất cả điều đó khiến cho các mặt tiêu cực của luôn tin rằng sẽ tiếp tục có những hỗ trợ tiếp theo. 
loại hình DNNN gia tăng bất thường. Thái độ nâng Nếu như lòng tin này trở thành một tâm lý chung 
đỡ, phân biệt đối xử của Nhà nước vẫn thiên lệch có tính hệ thống thì không thể nói tới việc áp đặt 
về phía DNNN đang làm phân bổ kém hiệu quả các cơ chế thị trường đối với doanh nghiệp nhà nước 
nguồn lực, nhất là hai nguồn lực cơ bản là đất đai như đã đề ra. 
 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 112 - tháng 2/2017 15
 NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
 Trong các nền kinh tế thị trường đầy đủ, không các dự án đầu tư không hiệu quả, hiệu quả thấp theo 
 có một Chính phủ nào tự đặt ra khuôn khổ chính cơ chế thị trường theo Chỉ thị số 04/CT-TTg ngày 
 sách và điều kiện pháp lý để giải cứu các DN làm ăn 2-2-2017 về việc đẩy mạnh công tác sắp xếp, đổi mới 
 thua lỗ, kém hiệu quả, bất kể là DNNN hay DN tư doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2016-2020.
 nhân. Ở nước ta, pháp luật về DN và DNNN hay về Cho đến nay, xã hội có nếp nghĩ DNNN không 
 tổ chức Chính phủ cũng không có bất cứ quy định thể phá sản. Vì thế, các đối tác của DNNN luôn 
 nào về trách nhiệm phải hỗ trợ các khoản thua lỗ mạnh tay đầu tư, thoáng hơn trong hợp tác làm ăn, 
 của DNNN. Nếu có, chỉ là các chính sách hỗ trợ ngân hàng cho vay mà không đòi hỏi điều kiện khắt 
 trong lĩnh vực khuyến khích đầu tư, thông tin thị khe về thế chấp, chỉ cần dự án được cơ quan thẩm 
 trường, xúc tiến thương mại, tiếp cận tài chính quyền phê duyệt là rót vốn. Lý do mà cơ quan nhà 
 ưu đãi... nhưng chắc chắn không phải bù đắp các nước e ngại tuyên bố phá sản doanh nghiệp của 
 khoản thua lỗ. mình thường vì lo ngại sự sụp đổ dây chuyền và 
 Phá sản - hướng xử lý tất yếu đối với các doanh thất nghiệp hàng loạt, ảnh hưởng trực tiếp đến đời 
 nghiệp thua lỗ sống của người lao động và ảnh hưởng tới sự ổn 
 định xã hội. Bên cạnh đó, do bệnh thành tích, các 
 Câu chuyện xử lý làm ăn thua lỗ, các dự án đầu 
 chủ sở hữu lo ngại nếu doanh nghiệp của mình bị 
 tư của doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả hoặc 
 coi là phá sản thì danh dự, uy tín bị ảnh hưởng, việc 
 hiệu quả thấp, hiện là vấn đề hệ trọng đang đặt ra đối 
 quản lý, điều hành yếu kém bị phơi bày.
 với Đảng, Chính phủ và Quốc hội. Tại Nghị quyết 05 
 của Hội nghị Trung ương 4 Khóa XII đã nêu rất rõ: Phá sản là hiện tượng kinh tế bình thường, 
 “Kiên quyết xử lý các doanh nghiệp nhà nước thua lỗ, khách quan, phát sinh khi các doanh nghiệp kinh 
 các dự án đầu tư của doanh nghiệp nhà nước không doanh thua lỗ kéo dài và rơi vào tình trạng mất khả 
 hiệu quả hoặc hiệu quả thấp theo nguyên tắc và cơ năng thanh toán. Khi một doanh nghiệp nhà nước 
 chế thị trường”. Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XIII lâm vào tình trạng mất khả năng thanh toán, chủ 
 vừa thông qua Nghị quyết về kế hoạch tái cơ cấu nền sở hữu có quyền tiến hành các thủ tục tuyên bố phá 
 kinh tế giai đoạn 2016 - 2020. Theo đó, Nghị quyết sản để mọi khoản nợ được ngừng trả, tạo cơ hội ổn 
 nêu rõ sẽ xử lý dứt điểm các doanh nghiệp Nhà nước định tình hình tài chính, giúp tổ chức, sắp xếp lại 
 thua lỗ, các dự án đầu tư của DNNN không hiệu quả doanh nghiệp. Phá sản hiện nay không chỉ là việc 
 theo nguyên tắc và cơ chế thị trường; xem xét, thực chấm dứt hoạt động, thu hồi toàn bộ tài sản của 
 hiện phá sản DNNN. Trong năm qua, Chính phủ đã doanh nghiệp và thanh toán cho các chủ nợ theo 
 nhiều lần đưa ra thông điệp rõ ràng về việc áp dụng một thứ tự nhất định. Phá sản còn một khía cạnh 
 cơ chế thị trường đầy đủ đối với DNNN. Và một đáng lưu ý là, tạo cơ hội cho doanh nghiệp làm ăn 
 trong những nguyên tắc quan trọng của việc áp đặt thua lỗ thỏa thuận với các chủ nợ, tái cấu trúc lại 
 cơ chế thị trường chính là nguyên tắc “lời ăn lỗ chịu”, doanh nghiệp và lên kế hoạch trả nợ hợp lý để trở 
 hay nói rộng hơn là phải áp đặt nguyên tắc ràng lại hoạt động bình thường.
 buộc ngân sách, thiết lập kỷ luật tài chính, Nhà nước Luật Phá sản hiện nay không chỉ đặt mục tiêu 
 không trả nợ thay cho doanh nghiệp, không giải cứu bảo vệ quyền lợi cho các chủ nợ mà còn có mục 
 khi thua lỗ và lâm vào tình trạng phá sản... Một điểm tiêu bảo vệ quyền lợi của doanh nghiệp lâm vào 
 nhấn nữa rất đáng chú ý là trong năm 2016, Chính tình trạng phá sản. Khi Luật Phá sản được thực thi, 
 phủ thể hiện thái độ cứng rắn nhất từ trước đến nay đã xuất hiện các quy định ghi nhận tuyên bố phá 
 trong xử lý các doanh nghiệp Nhà nước làm ăn thua sản là thủ tục nhằm tạo cơ hội cho doanh nghiệp tự 
 lỗ, kém hiệu quả là cho phá sản. Điều này thể hiện sự tái tổ chức, phục hồi kinh doanh. Theo đó, từ biện 
 quyết tâm kiên quyết xử lý các doanh nghiệp thua lỗ, pháp huy động vốn mới, thay đổi mặt hàng kinh 
16 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN
doanh, đổi mới công nghệ sản xuất cho đến tổ chức ngũ thẩm phán chuyên xử lý các vụ việc phá sản. 
lại bộ máy quản lý, sáp nhập hoặc chia tách bộ phận Khi có niềm tin vào năng lực của tòa án, các doanh 
sản xuất nhằm nâng cao năng suất, chất lượng sản nghiệp làm ăn thua lỗ sẽ sử dụng trình tự phá sản 
xuất đều được quy định rõ tại Luật Phá sản 2014. như một cách thức để phục hồi kinh doanh. Chừng 
 nào cơ hội phục hồi kinh doanh thông qua thủ tục 
 Tuyên bố phá sản chỉ là một trong vô số các biện 
 phá sản còn thấp, thì người ta còn e ngại việc tuyên 
pháp nhằm tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, bởi 
 bố phá sản.
thế, không nên hiểu sai lệch để rồi né tránh. Chỉ khi 
nhận thức như vậy, chúng ta mới sử dụng thủ tục Cho phá sản DNNN, được nhiều hơn mất. Cái 
tuyên bố phá sản được quy định tại Luật Phá sản được lớn nhất là hình thành một nếp nghĩ và cách 
2014 như một công cụ để cứu vãn doanh nghiệp ứng xử mới sòng phẳng hơn với DNNN, không còn 
làm ăn thua lỗ. ưu ái, qua đó phân bổ lại nguồn lực xã hội hợp lý 
 hơn. Đèn xanh đã bật, cần triển khai sớm, sức lan 
 Khi tiến hành các thủ tục tuyên bố phá sản 
 tỏa sẽ cao hơn, càng có lợi cho quá trình tái cơ cấu 
doanh nghiệp làm ăn thua lỗ theo thủ tục được 
 nền kinh tế. Việc đồng ý cho phá sản DNNN hiện 
quy định tại Luật Phá sản, các biện pháp tái cơ cấu 
 nay là phù hợp, cho dù đáng lẽ ra phải làm điều 
doanh nghiệp sẽ được giám sát bởi tòa án và các 
 này từ trước. Dù sao chậm còn hơn không bao giờ. 
chủ nợ. Tòa án sẽ tạo điều kiện tối đa cho doanh 
 Chỉ có một điều nên cân nhắc là nếu cho phá sản 
nghiệp làm ăn thua lỗ phục hồi hoạt động kinh 
 DNNN mà dẫn tới hiệu ứng Domino thì cần thận 
doanh. Doanh nghiệp làm ăn thua lỗ được phép 
 trọng và cân nhắc. Nhưng vì mục tiêu dài hạn nên 
chủ động xây dựng phương án tổ chức lại hoạt 
 cần phải cắt bỏ những khối u trong nền kinh tế, 
động sản xuất, kinh doanh của mình. Khi kế hoạch 
 nhất là những khối “ung thư giai đoạn cuối”.
phục hồi kinh doanh được chủ nợ thông qua dưới 
sự giám sát của tòa án, doanh nghiệp làm ăn thua Một số giải pháp khác để xử lý doanh nghiệp 
lỗ được khôi phục lại vị trí pháp lý ban đầu, tiếp tục làm ăn kém hiệu quả
hoạt động bình thường.
 Để đi vào thực chất và tạo bước chuyển tích cực 
 Bên cạnh việc thay đổi cách nhìn về hiện tượng mang tính đột phá, tránh tình trạng “dẫm chân tại 
phá sản để không e ngại với việc tuyên bố phá sản, chỗ” như mấy chục năm qua - trước hết phải thực 
cần nâng cao trình độ chuyên môn để có một đội hiện việc tái cấu trúc là điều cần thiết và mang tính 
 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN Số 112 - tháng 2/2017 17
 NGHIEÂN CÖÙU TRAO ÑOÅI
 sống còn, coi đây như nội dung, giải pháp căn bản và vai trò giám sát của xã hội đối với DNNN cũng 
 cùng với các giải pháp khác: như các dự án do DNNN làm chủ đầu tư. Đồng 
 Đã có sự đồng thuận chính trị (Đảng, Quôc thời phải có cơ chế truy trách nhiệm cụ thể đối 
 hội và Chính phủ) về nguyên tắc hoạt động của với lãnh đạo DN không chấp hành quy định công 
 các DNNN, nên việc xử lý phải rất quyết liệt, khẩn bố thông tin. Cần phải áp dụng nghiêm ngặt các 
 trương, đồng bộ, đồng lòng, hợp sức; Quyết tâm nguyên tắc quản trị DN hiện đại của thế giới đối 
 thực hiện đúng lộ trình Chính phủ đã đặt ra; Nhanh với các DNNN ở Việt Nam;
 chóng nghiên cứu, thành lập cơ quan chuyên trách Thực hiện thoái vốn tại các doanh nghiệp mà 
 làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà Nhà nước không cần nắm giữ hoặc không nắm cổ 
 nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp; phần chi phối. Quá trình thoái vốn hay tư nhân hóa 
 Bổ sung các quy định có liên quan đến tổ chức, cần được thực hiện với trình tự, tốc độ và phương 
 hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cho phù thức phù hợp để vừa đạt được hiệu quả tối đa về 
 hợp với các luật mới được ban hành (Luật Doanh nguồn thu ngân sách, vừa giảm thiểu tác động tiêu 
 nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà cực tới nền kinh tế và các vấn đề xã hội;
 nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh Xóa bỏ độc quyền DNNN với đổi mới đồng 
 nghiệp) và yêu cầu thực tiễn đề ra; bộ quản trị DNNN. Chỉ khi Nhà nước xóa bỏ độc 
 “Đoạn tuyệt” với việc “kêu xin” khi thua lỗ, đổ quyền và cắt bỏ sự trợ giúp, bao cấp cho DNNN, 
 thêm tiền vào những dự án đầu tư không hiệu quả. để DNNN đứng trong môi trường cạnh tranh thị 
 Cần loại bỏ ưu tiên, hỗ trợ của Chính phủ cho trường, thì mới tạo áp lực và động cơ thực sự cho 
 DNNN; Hoàn thiện cơ chế người đại diện vốn nhà đổi mới DNNN;
 nước tại DNNN, cơ chế công bố thông tin, đảm 
 Tăng cường các chế tài và trách nhiệm cá nhân 
 bảo DNNN sẽ làm việc bình đẳng với các loại hình 
 đối với những DNNN vi phạm các quy định về 
 DN khác. Đồng thời, cần có khuôn khổ pháp lý 
 quản lý, điều hành doanh nghiệp. Nghiên cứu áp 
 cho giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của 
 dụng cơ chế thi tuyển giám đốc và thuê giám đốc 
 DNNN thông qua hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám 
 DNNN, kể cả thuê giám đốc người nước ngoài 
 sát đối với các DNNN trong các ngành, lĩnh vực 
 giống như các nước trên thế giới;
 khác nhau (công ty công ích hoặc công ty kinh 
 doanh), có tính tới mức độ lan tỏa và ảnh hưởng Đối với đầu tư nhà nước, cần xây dựng bộ tiêu 
 tới các doanh nghiệp khác...; chí phù hợp và được chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa 
 chọn và thông qua các dự án đầu tư công theo lĩnh 
 Kiên quyết xóa bỏ sự can thiệp vô nguyên tắc, 
 vực và yêu cầu đầu tư, đáp ứng mục tiêu kinh tế - xã 
 sự lạm dụng trong vai trò là cơ quan chủ quản để 
 hội - môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và 
 can thiệp vào hoạt động của DN. Bởi nếu như vậy 
 của địa phương, ngành, cụ thể và dài hạn; 
 sẽ rất khó để quy trách nhiệm cụ thể cho DN sau 
 này. Những người nào tùy tiện can thiệp vào hoạt Quốc hội là do dân bầu lên mà dân là chủ sở 
 động của DNNN sẽ phải chịu trách nhiệm với sự hữu cuối cùng các tài sản và vốn của DN, khi DN 
 can thiệp của mình, song không thay thế cho vai xảy ra thua lỗ, thất thoát, kém hiệu quả, họ phải là 
 trò và trách nhiệm của lãnh đạo DNNN; người đứng ra giải trình, điều trần trước Quốc hội 
 chứ không chỉ là báo cáo nội bộ trước bộ chủ quản 
 Triệt để chấp hành nguyên tắc công khai minh 
 hay Chính phủ như hiện nay;
 bạch hoạt động của các DNNN, bao gồm cả kết quả 
 tài chính và quản trị một cách thường xuyên liên Giải pháp căn cơ và gốc rễ vẫn phải là cổ phần 
 tục. Phải thể chế hóa được quyền tiếp cận thông tin hóa mạnh hơn nữa các DNNN.
18 Số 112 - tháng 2/2017 NGHIÊN CỨU KHOA HỌC KIỂM TOÁN