Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị: Từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới (Phần 1)

SË 100 . 201910
Từ Thực Tiễn đến yêu cầu đổi mới
Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển Đô thị
(phần 1)
Yêu cầu thực tiễn phải đổi mới
Mặc dù đã qua hơn 30 năm chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường 
định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN), hệ thống Quy hoạch đô thị 
(QHĐT) và phương pháp luận QHĐT nước ta vẫn bảo lưu những 
đặc điểm căn bản của hệ thống quy hoạch tổng thể có nguồn gốc 
từ thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp với một hệ thống 
quy hoạch đô thị theo tầng bậc phức tạp, các sản phẩm quy hoạch 
khá cứng nhắc (quy hoạch vật thể) và khó đáp ứng được trước các 
yêu cầu đầu tư thay đổi linh hoạt của thị trường và tốc độ phát triển 
đô thị nhanh.
Trên thực tế hiện nay,vai trò của khối kinh tế tư nhân và đầu tư nước 
ngoài đang dần thay thế vai trò độc tôn của Nhà nước trong đầu 
tư phát triển đô thị (PTĐT) như trước đây, đặc biệt là trong các lĩnh 
vực nhà ở và bất động sản, du lịch, dịch vụ, hạ tầng đô thị. Vai trò 
của Nhà nước đang chuyển từ chủ thể đầu tư phát triển chính sang 
vai trò dẫn dắt, tạo ra môi trường thể chế thuận lợi cho các chủ thể 
khác cùng tham gia phát triển đô thị. 
Tuy nhiên, những biến chuyển đó lại được phản ánh rất chậm 
trong công tác QHĐT. Quy trình phức tạp và sản phẩm cứng nhắc 
của các đồ án quy hoạch đang tạo ra cản trở lớn cho các nhà đầu 
tư. Việc các định hướng phát triển được đặt ra trong các đồ án quy 
hoạch cấp trên (quy hoạch chung (QHC), quy hoạch phân khu 
(QHPK)) thường ít khi phù hợp với các dự án do các chủ đầu tư đề 
xuất, cho thấy khả năng tiếp cận thị trường của đồ án QHĐT hiện 
nay bị hạn chế rất cơ bản. Từ đó dẫn đến thực trạng là, để đáp 
ứng và thu hút các dự án đầu tư, chính quyền địa phương thường 
xuyên phải tiến hành điều chỉnh cục bộ các quy hoạch cấp trên 
liên quan (QHC, QHPK) theo một quy trình phức tạp và mất nhiều 
thời gian, điều này làm ảnh hưởng lớn đến cơ hội đầu tư và chi phí 
chung của doanh nghiệp. 
Trước đây, toàn bộ công tác lập QHĐT là thẩm quyền của các cơ 
quan nhà nước và chính quyền đô thị. Ngày nay, chính quyền đô 
thị chỉ tiến hành lập các quy hoạch chung và quy hoạch phân khu; 
các quy hoạch chi tiết (1/500) được phân cấp cho các nhà đầu tư. 
Bên cạnh đó, một thực tế đang diễn ra hiện nay là các nhà đầu 
tư mong muốn được tham gia sâu hơn vào công tác lập các đồ án 
QHĐT, cụ thể là trong việc lập các đồ án cấp cao hơn như QHC 
và QHPK, thông qua các hình thức tài trợ kinh phí tổ chức, nghiên 
cứu lập đồ án Điều này cho phép cập nhật sớm các nhu cầu 
của thị trường và nhà đầu tư ngay trong quá trình nghiên cứu định 
hướng của các QHĐT cấp vĩ mô, để hạn chế việc phải điều chỉnh 
cục bộ sau này. Tuy nhiên, khung pháp lý cho các hoạt động này 
còn chưa rõ ràng khiến cho việc thực hiện bị hạn chế. Thực tế này 
một lần nữa cho thấy vai trò đang ngày một rõ ràng hơn của khối tư 
nhân trong công tác lập QHĐT và đầu tư PTĐT hiện nay.
Những biến chuyển lớn đó, đặt ra yêu cầu phải đổi mới hệ thống 
QHĐT và phương pháp luận quy hoạch hiện tại theo hướng gọn 
nhẹ và linh hoạt hơn về quy trình và sản phẩm để đáp ứng các yêu 
cầu của nhà đầu tư và thực tiễn phát triển; QHĐT phải chuyển đổi 
từ một công cụ phân bổ các nguồn lực theo kế hoạch sang công cụ 
PGS.TS.KTS. Lưu đức cườnG* - ThS. KTS. nGuyễn Thành hưnG** 
và các cộng sự
Diễn đàn 
11SË 100 . 2019
kêu gọi, thu hút các nguồn lực đầu tư phát 
triển cho toàn bộ đô thị.
Mặt khác, trong xu thế cải cách hành chính 
mạnh mẽ và kiểm soát hiệu quả đầu tư 
công hiện nay, Luật Quy hoạch đã ra đời 
năm 2017 và đề ra các yêu cầu đổi mới 
căn bản cho công tác quy hoạch nói chung 
và QHĐT nói riêng, như: Đảm bảo tính liên 
tục, tinh gọn của hệ thống quy hoạch, trong 
đó quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn 
là một trong năm loại hình thuộc hệ thống 
quy hoạch quốc gia; Thay đổi phương pháp 
quy hoạch đô thị tích hợp các quy hoạch 
ngành, lĩnh vực và quy hoạch tổng thể KT-
XH để đảm bảo quản lý, phát triển đồng 
bộ; Thống nhất quy định sử dụng đất trong 
lĩnh vực tài nguyên môi trường và sử dụng 
đất trong quy hoạch đô thị. Ở cấp độ đô thị, 
sau khi Luật Quy hoạch có hiệu lực, các 
quy hoạch chuyên ngành và quy hoạch 
sản phẩm không còn tồn tại, quy hoạch 
đô thị trở thành quy hoạch duy nhất dẫn 
hướng toàn bộ quá trình phát triển đô thị 
cho các thành phố, thị xã, thị trấn. Do vậy, 
một yêu cầu tất yếu đề ra là QHĐT phải 
được điều chỉnh nội dung để trở thành một 
quy hoạch mang tính tổng thể, tích hợp đa 
ngành để đủ khả năng định hướng toàn 
bộ các mặt phát triển của đô thị. Điều này 
đem lại vai trò và vị thế được khẳng định và 
nâng cao nhưng đồng thời cũng tạo ra sức 
ép phải đổi mới, nâng tầm về mặt nội dung 
và chất lượng của QHĐT.
Nhận diện và định hướng đổi mới 
một số vấn đề tồn tại trong quy 
hoạch và phát triển đô thị hiện nay
Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và 
quản lý PTĐT là cả một quá trình với sự 
khởi đầu từ đổi mới tư duy nhận thức đến 
thay đổi về quy trình, phương pháp và 
thể chế thực hiện. Tuy nhiên, để tạo sự 
chuyển biến rõ nét, cần ưu tiên tập trung 
nghiên cứu đổi mới mười một nhóm vấn 
đề thực tiễn đang tạo ra các rào cản trong  ... ánh giá tác động hạ tầng của các dự án phát triển 
trong khu vực đô thị hiện hữu.
4. Cơ sở dữ liệu quy hoạch đô thị
q Tồn tại
Thiếu dữ liệu cơ bản phục vụ công tác nghiên cứu lập quy hoạch 
và quản lý phát triển đô thị là một vấn đề lớn và ảnh hưởng trực tiếp 
đến chất lượng các đồ án quy hoạch hiện nay. Hiện nay, tại Việt 
Nam không có hệ thống cơ sở dữ liệu chuyên ngành thống nhất 
phục vụ cho công tác QHĐT và quản lý PTĐT mà phân tán trong 
hệ thống dữ liệu của các Bộ, Ngành, cơ quan địa phương. Các dữ 
liệu không những thiếu, không đồng bộ mà còn ít được cập nhật. 
(1) Dữ liệu quản lý phát triển đô thị bao gồm các nhóm: bản đồ, 
kinh tế - xã hội, dân số - lao động, sử dụng đất, hạ tầng xã hội, hạ 
tầng kĩ thuật, môi trường, quản lý phát triển đô thị. Một số vấn đề 
tồn tại bao gồm:
Loại hình dữ liệu: cần phải bổ sung các loại hình dữ liệu về bản 
đồ chuyên đề, dữ liệu biến đổi khí hậu, cảnh báo thiên tai. Đối với 
các dữ liệu sử dụng đất dân số, hạ tầng kỹ thuật cần phải bổ sung 
các thông tin chuyên sâu và chi tiết: sự biến thiên của dân số, giao 
thông công cộng đô thị, lưu lượng và mật độ xe trên các tuyến 
đường, lưu lượng từng loại rác thải... 
Chất lượng dữ liệu: trong các văn bản có quy định tuy nhiên việc 
ứng dụng trong thực tế còn thiếu, không đủ tính cập nhật (do sử 
dụng các dữ liệu cũ), đặc biệt là nội dung các dữ liệu còn sơ sài như 
dữ liệu về lao động, nhà ở
Theo thông tư số 12/2016/TT-BXD quy định về phần bản vẽ trong 
hồ sơ quy hoạch đô thị, hầu hết bản vẽ của các bộ môn và nội dung 
bản vẽ đều quy định đo vẽ trên bản đồ nền địa hình theo tỷ lệ thích 
hợp. Như vậy bản đồ nền địa hình đóng vai trò quan trọng trong 
việc thể hiện nội dung thông tin của các đồ án quy hoạch đô thị.
Để đảm bảo tính đầy đủ của dữ liệu, qua khảo sát và phân tích, 
dữ liệu quy hoạch cần phải có đủ 72 lớp thông tin chính phân chia 
theo các nhóm và đã được liệt kê trong bảng thuyết minh tổng hợp.
(2) Việc áp dụng công nghệ GIS đã được một số nước áp dụng 
như Mỹ, Trung Quốc, Hàn Quốc... Các quốc gia này đã phát triển 
chính sách đầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng GIS quốc gia. Việc 
hoàn thiện GIS quốc gia đã được chú trọng đầu tiên nên đã đưa 
lại nền tảng cơ bản cho các ứng dụng chuyên ngành. Các ứng 
dụng nâng cao tiếp tục được phát triển dựa trên dữ liệu không gian 
17SË 100 . 2019
đã được xây dựng đối với đô thị là hệ thống hỗ trợ quyết định như 
PSS - hệ thống hỗ trợ quy hoạch, DSS - hỗ trợ mô phỏng một vấn 
đề cụ thể nhằm trợ giúp quy hoạch, SDSS - hỗ trợ các chuyên gia 
đưa ra quyết định lựa chọn, với sự tham gia của các bên liên quan.
Tại Việt Nam, việc áp dụng công nghệ được thí điểm khá sớm 
nhưng đến nay vẫn ở mức thấp so với thế giới, hạ tầng dữ liệu 
không gian quốc gia vẫn chưa được hoàn thiện. Việc phát triển ứng 
dụng GIS hiện nay còn đơn lẻ chưa có sự đồng bộ trong các ngành 
nói chung và ngành xây dựng nói riêng, do vậy hiệu quả của ứng 
dụng mới giới hạn ở các lĩnh vực lưu trữ, in ấn, các tư liệu bản đồ 
bằng công nghệ GIS. Trong lĩnh vực quản lý, điều hành, trợ giúp 
quyết định hầu như mới dừng ở mức thử nghiệm. Các quy định ứng 
dụng công nghệ GIS đến nay vẫn chưa có một văn bản cụ thể nào 
được ban hành trong ngành quy hoạch. Bên cạnh đó còn có một 
số khó khăn trong việc ứng dụng GIS tại Việt Nam được đúc kết từ 
những kinh nghiệm ứng dụng GIS đã và đang triển khai, các vấn đề 
phương tiện máy móc, phần mềm được nêu dưới đây:
q Máy móc: nhiều cơ quan, đơn vị chưa phát huy được hiệu quả 
hạ tầng các thiết bị đúng mức. Nhiều nơi tuy đầu tư mua sắm trang 
thiết bị nhưng việc ứng dụng CNTT trong chuyên môn nghiệp vụ 
rất hạn chế. 
q Phần mềm: công nghệ phần mềm chủ yếu tự phát, nhiều nơi vẫn 
còn sử dụng phần mềm không có bản quyền.
q Dữ liệu: chưa có khung chuẩn về cơ sở địa lý, do vậy xây dựng dữ 
liệu tại các đơn vị có ứng dụng GIS không đồng nhất. Cơ sở dữ liệu 
(CSDL) nền dùng chung chưa thống nhất giữa các cơ quan, đơn 
vị Các sản phẩm dữ liệu được xây dựng từ các đề tài, dự án mới 
chỉ ứng dụng ở mức độ phục vụ chuyên môn nghiệp vụ.
q Con người: một số nơi đã đào tạo được một lực lượng cán bộ 
chuyên môn có trình độ nghiệp vụ tương đối chắc chắn, đảm bảo là 
nhân tố nòng cốt cho việc tiếp quản, vận hành và phát triển các dự 
án GIS. Tuy nhiên số lượng những đơn vị này chưa nhiều.
q Cơ chế: Đây là một trong những nguyên nhân lớn cho việc ứng 
dụng GIS còn nhiều hạn chế. Do chưa ban hành quy định ứng 
dụng công nghệ GIS trong ngành quy hoạch nên một số dự án mặc 
dù đã xây dựng phần mềm GIS với mục tiêu xây dựng cơ sở dữ 
liệu GIS và vận hành hệ thống, tuy nhiên sau khi phần mềm được 
chuyển giao cho đơn vị thì chỉ vận hành được thời gian ngắn và bị 
bỏ dở hay không hoạt động thường xuyên. 
q Định hướng đổi mới
Ứng dụng GIS trong xây dựng bộ CSDL
Việc ứng dụng công nghệ thông tin và hệ thống thông tin địa lý GIS 
giúp nâng cao năng lực quản lý Nhà nước trong công tác kiến trúc, 
quy hoạch, cụ thể cần triển khai các nội dung:
l Xây dựng phần mềm tích hợp CSDL GIS từ các CSDL chuyên 
ngành.
l Xây dựng phần mềm quản trị CSDL GIS.
l Xây dựng phần mềm phân phối CSDL GIS.
l Xây dựng các phần mềm quản lý chuyên ngành ứng dụng GIS: 
quản lý hạ tầng đô thị, quản lý hạ tầng KT-XH.
l Xây dựng các mô hình phân tích không gian phục vụ công tác lập 
đồ án quy hoạch (đánh giá khả năng phục vụ của hệ thống hạ tầng 
xã hội, hệ thống hạ tầng kỹ thuật, đánh giá biến động sử dụng đất 
và tình hình triển khai quy hoạch, phân tích lựa chọn đất xây dựng 
đô thị, phân tích tính phù hợp đất đai cho phát triển các khu chức 
năng đô thị...).
l Xây dựng và ban hành sổ tay hướng dẫn ứng dụng GIS trong 
QHĐT:
b Sổ tay hướng dẫn chuẩn hóa CSDL GIS QHĐT.
b Sổ tay hướng dẫn xây dựng CSDL GIS QHĐT.
l Xây dựng khung CSDL chung cho QHĐT: 
b Xây dựng hệ thống CSDL về nhà ở tại các địa phương.
b Xây dựng hệ thống CSDL về hiện trạng PTĐT tại các địa phương.
b Xây dựng CSDL hiện trạng PTĐT (địa hình, địa chất, sử dụng đất, 
hạ tầng xã hội, hạ tầng kỹ thuật, môi trường, mô hình số độ cao,...).
b Xây dựng trung tâm tích hợp dữ liệu; mô hình và cơ chế vận hành 
hệ thống
l Xây dựng hệ thống hỗ trợ quyết sách quy hoạch.
5. Công tác điều chỉnh quy hoạch
q Tồn tại
Công tác điều chỉnh quy hoạch đang diễn ra thường xuyên, ở 
mọi cấp đồ án QHĐT, với các quy mô và mức độ khác nhau. Nội 
dung điều chỉnh có thể là những thay đổi lớn về quy mô, chức 
năng, chỉ tiêu quy hoạch..., làm biến đổi các định hướng lớn và 
biến đổi cấu trúc của đô thị; nội dung điều chỉnh cũng có thể là 
những chi tiết rất nhỏ và ít ảnh hưởng. Việc điều chỉnh quy hoạch 
do nhiều nguyên nhân khác nhau, dẫn đến các hệ quả từ lãng 
phí thời gian và tài chính, làm mất các cơ hội đầu tư phát triển đô 
thị cũng như khiến đô thị phát triển thiếu đồng bộ và thiếu kiểm 
soát. Cần thiết nghiên cứu công tác lập và điều chỉnh quy hoạch 
nhằm giảm thiểu việc phải điều chỉnh quy hoạch cũng như thực 
hiện các điều chỉnh quy hoạch cần thiết đảm bảo đô thị phát triển 
có kiểm soát.
q Định hướng đổi mới
Để giảm thiểu các bất cập hiện nay về công tác điều chỉnh 
quy hoạch, trong đó có 02 xu hướng: (1) có quá nhiều những 
điều chỉnh cần phải thực hiện để có thể khả thi và (2) có 
những điều chỉnh có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến sự PTĐT 
nhưng chưa có công cụ nào hữu hiệu để kiểm soát. Công tác 
lập quy hoạch và quản lý phát triển đô thị cần được đổi mới 
theo các nội dung sau:
q Đổi mới công tác lập quy hoạch
l Xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu đô thị và ứng dụng GIS trong 
quy hoạch và quản lý đô thị. Cơ sở dữ liệu là một trong những yếu 
tố quan trọng nhất để xây dựng một đồ án quy hoạch tốt. Ứng dụng 
GIS trong lập quy hoạch đô thị hỗ trợ lựa chọn giải pháp quy hoạch 
tối ưu, đảm bảo tính khả thi của đồ án quy hoạch.
≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ 
l Tích hợp đa ngành: quy hoạch và quản lý 
đô thị của Việt Nam đang được thực hiện theo 
các ngành; mỗi ngành đều có những nhu cầu 
về không gian trong đô thị và có những lợi ích 
liên quan, đôi khi đối lập nhau. Việc lập quy 
hoạch theo quy trình tích hợp sẽ giúp nhận 
diện đầy đủ vấn đề và lợi thế của đô thị, giảm 
thiểu mâu thuẫn giữa các ngành, hướng tới 
bảo vệ và phát huy tài nguyên đất đai và các 
nguồn lực hữu hạn của đô thị, đảm bảo sự 
phát triển bền vững. 
l Đổi mới phương pháp lập quy hoạch theo 
hướng chiến lược: Quy hoạch chiến lược xác 
định các mục tiêu và nhiệm vụ ưu tiên, hướng 
tới khả năng thực hiện và đề cao sự tham gia 
của các bên liên quan bao gồm chính quyền, 
chủ đầu tư và cộng đồng dân cư Theo đó, sẽ 
phát huy được vai trò của các bên, thống nhất 
cam kết thực hiện, đảm bảo tính khả thi của đồ 
án quy hoạch.
l Đổi mới phương pháp lập quy hoạch theo 
hướng quy hoạch cấu trúc: Quy hoạch cấu trúc 
xác định quy mô phát triển đô thị, các cấu trúc 
không gian và khung hạ tầng kỹ thuật của đô 
thị. Các cấu trúc không gian là nguyên tắc liên 
kết các yếu tố không gian vật thể trong đô thị. 
Từ cấu trúc không gian đô thị, sẽ xác định được 
khung các khu vực cần bảo vệ nghiêm ngặt bao 
gồm cấu trúc tự nhiên, các khu vực nguy hiểm, 
các khu vực đặc thù, quy mô phát triển đô thị 
và phân biệt được các vùng kiểm soát linh hoạt. 
Nhờ đó sẽ giảm thiểu việc điều chỉnh quy hoạch 
do xác định được các khu vực không được phép 
xâm phạm và ngoài ra sẽ là các khu vực có mức 
độ linh hoạt khác nhau (về chức năng sử dụng 
đất và các chỉ tiêu sử dụng đất).
Với các đổi mới quy hoạch theo hướng tích hợp, 
cấu trúc chiến lược và ứng dụng GIS, các điều 
chỉnh không cần thiết như hiện nay đã được 
giảm thiểu đáng kể (đặc biệt là đối với đồ án 
quy hoạch chung), giảm được lãng phí tài chính 
và thời gian của xã hội, đảm bảo công tác quy 
hoạch và quản lý đô thị diễn ra lành mạnh.
q Xây dựng công cụ kiểm soát:
l Cần xây dựng các công cụ kiểm soát để giám 
sát các quy hoạch điều chỉnh.
l Công cụ đánh giá khả năng dung nạp của quỹ 
đất, HTXH, HTKT theo phân khu.
l Công cụ đánh giá năng lực giao thông TIA 
(Transport Impact Assessment).
q Đổi mới quy trình, nội dung điều chỉnh quy hoạch:
Nguyên tắc:
l Đảm bảo quyền lợi của cộng đồng.
l Kiểm soát khung cấu trúc, ngưỡng tải hạ tầng 
và thực hiện các mục tiêu dài hạn.
l Không cho phép điều chỉnh quy hoạch xâm 
phạm và làm tổn hại các khu vực cần bảo vệ 
nghiêm ngặt bao gồm: các không gian thoát 
nước tự nhiên, các khu vực bảo tồn cảnh quan, 
các khu vực tai biến thiên nhiên
l Bảo đảm ranh giới PTĐT: Với các điều chỉnh 
quy hoạch xây dựng mở rộng ra ngoài ranh giới 
phát triển đô thị, phải đảm bảo khu vực điều 
chỉnh mở rộng mang lại lợi ích cho cộng đồng. 
Phải lập Báo cáo giải trình kinh tế - kỹ thuật - môi 
trường để minh chứng cho tính hữu ích vượt trội 
của dự án.
l Đối với đất công cộng: các điều chỉnh cần 
hướng đến lợi ích cộng đồng; cần đáp ứng tiêu 
chuẩn, quy chuẩn về chỉ tiêu đất đai, hạ tầng; 
tăng cường khả năng tiếp cận
l Đối với các khu vực phát triển linh hoạt: các 
điều chỉnh cần thỏa mãn các điều kiện về kiểm 
soát phát triển tại từng khu vực bao gồm đáp 
ứng khả năng dung nạp của quỹ đất, HTXH, 
HTKT theo phân khu; tuân thủ các điều kiện về 
cảnh quan, môi trường, TKĐT
Quy trình:
(i). Cơ quan tổ chức lập quy hoạch trình và được 
cơ quan phê duyệt quy hoạch phê duyệt chủ 
trương điều chỉnh quy hoạch.
(ii). Cơ quan tư vấn Lập quy hoạch điều chỉnh.
(iii). Cơ quan tư vấn Lập báo cáo đánh giá các 
tác động của việc điều chỉnh theo quy định của 
các văn bản quy phạm pháp luật tại khu vực điều 
chỉnh quy hoạch (đánh giá tác động giao thông, 
đánh giá khả năng dung nạp quỹ đất, giải trình 
sự tuân thủ các quy định về tầng cao, giải trình 
sự phù hợp với các quy định thiết kế đô thị).
(iv). Xin ý kiến cộng đồng.
(v). Thẩm định.
(vi). Phê duyệt Quy hoạch điều chỉnh. 
(vii). Công bố quy hoạch điều chỉnh.
(viii). Cập nhật điều chỉnh.
* Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông thôn 
quốc gia (VIUP)
** Giám đốc TT Thông tin, Đào tạo và HTQT – 
VIUP
SË 100 . 201918
≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝