Quy hoạch tích hợp và cơ chế hợp tác trong quản lý phát triển vùng ven đô

SË 103+104 . 202026
DIỄN ĐÀN 
INtEgrAtED plANNINg AND collAborAtIvE mEchANIsm IN pErI-urbAN DEvElopmENt mANAgEmENt
Peri-urban development management is a critical issue in the large metropolises of Vietnam during the fast 
urbanization context. This area is transforming radically via large and small projects, including informal subdivision and 
encumbrances. International and domestic experience seems to converge towards building more integrated planning 
and development management system using collaborative mechanism. However, we need to clarify the key challenges 
and manage the specific areas with appropriately solutions according to the actual development context.
trong quản lý phát triển vùng ven đô
Quy hoạch tích hợp và cơ chế hợp tác
ts. NguyỄN Ngọc hIEáu 
Đại học Việt Đức
Quản lý phát triển ở vùng ven là vấn đề lớn của các đô thị lớn ở Việt Nam trong 
bối cảnh đô thị hóa nhanh. Khu vực này thay đổi diện mạo nhanh chóng cùng các 
dự án lớn, nhỏ, phân lô tách thửa diện rộng, lấn chiếm và chuyển đổi mục đích 
sử dụng trái phép. Kinh nghiệm quốc tế và trong nước về ứng xử với khu vực này 
hướng tới xây dựng hệ thống quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp hơn theo 
cơ chế hợp tác. Vấn đề là chúng ta sẽ nhận diện các thách thức ra sao, ứng xử 
và làm thế nào với các khu vực cụ thể để phù hợp với thực tiễn.
Từ khóa: quản lý phát triển vùng ven, quy hoạch tích hợp, phát triển theo cơ chế hợp tác.
27SË 103+104 . 2020
≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ 
1 Đặt vấn đề
Quy hoạch và kiểm soát phát triển đô thị ở vùng ven các đô thị lớn 
luôn là bài toán khó đối với các thành phố lớn trong bối cảnh đô thị 
hóa nhanh. Vùng ven đô ở Hà Nội và TP.HCM cho thấy những tồn 
tại về nhiều mặt như thiếu hụt hạ tầng kỹ thuật và xã hội, ách tắc, 
ngập lụt, giá nhà và đất ở không tương xứng với chất lượng tiện ích, 
nhiều dự án treo phát triển dở dang, chuyển đổi không đồng bộ, 
các khu vực đất trũng thấp, nhạy cảm sinh thái bị xâm lấn và bê 
tông hóa. Các thành phố nhỏ hơn như Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần 
Thơ cũng gặp nhiều vấn đề tương tự nhưng ở quy mô nhỏ hơn. 
Khó khăn về quản lý đến từ những xung đột do đô thị mở rộng làm 
thay đổi chức năng không gian, sinh kế và xã hội gắn với tính phân 
tán về sở hữu đất đai và khác biệt về quyền quản lý. Khó khăn về 
quy hoạch là làm thế nào để tổ chức việc phát triển không gian tối 
ưu hóa quá trình chuyển đổi, đạt được các mục tiêu phát triển và ở 
nhiều cấp độ, khía cạnh khác nhau.
Một số vấn đề có tính hệ thống đã được phân tích và làm rõ. Thiết 
kế hệ thống đồ án theo cách tiếp cận từ trên xuống cho thấy 
nhiều bất cập khi đưa vào thực hiện. Các công cụ đảm bảo chất 
lượng như lấy ý kiến tham gia, đánh giá môi trường chiến lược thì 
đều có tính hình thức, chất lượng thấp và khó thực thi để kiểm 
soát. Chỉ tiêu quy hoạch phân khu thường gắn với quy mô dân số 
thấp, nhưng dự án tư nhân đầu tư lại cần mật độ dân số cao và 
thường phải điều chỉnh cục bộ. Khu vực vùng ven có nhiều loại 
hình và không gian chức năng đặc thù làm cho việc vận dụng trở 
nên tùy tiện[1]. Khi thời gian để thông qua đồ án quy hoạch kéo 
dài với nhiều bất định, không khó lý giải tại sao các dự án phân 
lô tách thửa đất nông nghiệp nở rộ ở các khu đất xen kẹt và sở 
hữu phức tạp ở vùng ven[2] và những dự án của Alibaba, Angel 
Lina, Hoàng Kim Land, Bình Dương City Land ở miền Nam trong 
năm 2019 có thể chỉ là phần ngọn của tảng băng phát triển tự 
phát ở ven đô.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy phát triển tích hợp đất đai và giao 
thông luôn là yếu tố then chốt. Việc phát triển mở rộng luôn làm 
gia tăng nhu cầu đi lại và cách thỏa mãn nhu cầu đi lại dựa vào xe 
hơi là sai lầm cần tránh[3-5]. Các khu vực ngoại vi cần tạo được việc 
làm tại chỗ gắn với khả năng tiếp cận bằng mạng lưới giao thông 
công cộng sức chở lớn và sử dụng đất hỗn hợp (phát triển theo 
định hướng giao thông công cộng - Transit Oriented Development - 
TOD). Trong khi đó, các khu đô thị mới ở ngoại vi (đa phần là nhà 
ở cao tầng) phát triển lệch pha với kế hoạch phát triển giao thông 
công cộng cùng thời kỳ[6].
Tuy nhiên, phát triển tích hợp là thách thức lớn về thể chế và hệ 
thống quản trị để đẩy mạnh hợp tác. Để có thể phát triển theo mô 
hình TOD cần phải giải quyết nhiều rào cản về thể chế và quy 
chuẩn quy hoạch nhằm tối ưu sức chở lớn và huy động nguồn lực 
để cải tạo khu vực lân cận[7]. Đầu tư công đang sụt giảm cần được 
bổ sung nguồn huy động từ khu vực tư. Muốn thu hút sự đóng góp 
tham gia cần đảm bảo không chỉ tạo ra lợi ích hấp dẫn mà còn phải 
chia sẻ hài hòa các giá trị gia tăng. Chúng ta cần lời giải về cơ chế 
đảm bảo cách thức phát triển, đảm bảo cả khía cạnh tài chính bền 
vững lẫn công bằng xã hội để các bên cùng hợp tác đóng góp vào 
phát triển chung.
Với định hướng như trên, bài viết sẽ thảo luận về cách thức thúc đẩy 
phát triển tích hợp hơn và hợp tác hơn cho khu vực ven đô. Các nội 
dung này được trình bày trong ba phần: (1) thách thức trong quản lý 
ở vùng ven đô; (2) quy hoạch và quản lý phát triển tích hợp; và (3) 
cơ chế tác trong quản lý phát triển.
2 Thách thức trong quản lý phát triển ở vùng ven đô
a) Mô hình phát triển
Ba mươi năm qua, cách thức phát triển cơ b ... ch nhiệm của bên thâm dụng 
không gian với khả năng cân đối hạ tầng 
khu vực. Cơ chế này cho phép thay đổi 
hệ số sử dụng đất và cách thức khai thác 
chức năng của các ô cụ thể nhưng vẫn 
giúp cân đối tổng thể. Đặc biệt, tích hợp 
giữa quy hoạch phân khu và kiểm soát 
phát triển giúp tách bạch rõ các tiện ích 
dùng chung (bãi đỗ xe, công viên, sân 
thể thao) không bị tính trùng hoặc bị hạn 
chế không chia sẻ cùng nhau. Từ đó, 
có cơ sở để ràng buộc bên hưởng lợi 
có trách nhiệm đóng góp các phần tiện 
ích thiếu do mật độ cao hơn theo: (1) 
thỏa thuận riêng với dự án khác, hoặc 
(2) Nhà nước hoặc doanh nghiệp đầu tư 
có thêm nguồn lực để bổ sung hạ tầng 
và tiện ích bị thiếu (bổ sung trạm dừng 
xe buýt, mở rộng nút giao, xây hồ điều 
hòa, trường học...).
Quy trình kiểm soát cần được lập theo một 
phạm vi đầu tư ưu tiên, lập ngưỡng chất tải 
theo khu vực về giao thông và các hạng 
mục ưu tiên có nguy cơ thiếu hụt nghiêm 
trọng. Các dự án thâm dụng không gian 
Hình 3: Phân lớp trong giải bài toán xung đột khi tích hợp đa chiều
Nguồn: Tác giả
Hình 4: Phân tích về mức độ tích hợp trong quản lý ngành xây dựng và giao thông tại TP.HCM
Nguồn: Tác giả
≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ 
SË 103+104 . 202030
(thường có vị trí đắc địa) sẽ có cơ hội chia sẻ các tiện ích từ dự án 
kề cận theo cơ chế thương lượng hoặc phải bắt buộc đóng góp để 
Nhà nước hoặc các chủ đầu tư khác đầu tư bổ sung sau. Cơ sở 
để xác định mức hoàn trả do thỏa thuận hoặc có căn cứ dựa trên 
khung giá tính toán theo khu vực. Cách làm này có những điểm 
tương đồng với cơ chế thỏa thuận phát triển của Anh quốc để đóng 
góp đầu tư tiện ích khi phát triển[10] hoặc cơ chế cho phép chuyển 
nhượng quyền phát triển (Transferable Development Rights - 
TDR) ở Hoa Kỳ để tài trợ các tiện ích công cộng khi thâm dụng 
không gian[11].
Đối với các dự án xây dựng nhà cao tầng và quy mô lớn cần 
bổ sung các công cụ kiểm soát phát triển đô thị và giao thông 
có tính thích ứng để giảm thiểu tác động tiêu cực do quá tải 
cục bộ (hoặc diện rộng). Nhìn chung các dự án như trung tâm 
thương mại và phân phối quy mô lớn là đối tượng cần đánh giá 
tác động giao thông theo từng dự án. Các nội dung kiểm soát 
sẽ bao gồm từ hệ số sử dụng đất quy đổi thành mức độ chất 
tải lên hạ tầng để khớp nối với mức độ phục vụ hiện tại và kế 
hoạch đầu tư bổ sung theo khu vực, khớp nối về vị trí tiếp cận 
với cách thức tổ chức giao thông khu vực để tối ưu các vị trí tiếp 
cận, tập kết hàng và dừng đỗ xe. Dự án quy mô lớn cần phải 
bổ sung cả điểm dừng và kêt nối với hệ thống giao thông công 
cộng (Xem hình 6). 
4 Cơ chế hợp tác trong quản lý phát triển
Gánh nặng đầu tư công là rất lớn trong quá trình phát triển vùng ven 
thúc đẩy nhu cầu hợp tác. Việc tập trung dự án nhà ở có hệ số sử 
dụng đất cao cần đầu tư hạ tầng tương xứng. Cơ chế hiện nay mới 
ràng buộc chủ đầu tư làm hạ tầng nội khu, còn Nhà nước chi trả 
hạ tầng khu vực như kết nối vận tải hành khách công cộng, xử lý 
nước bẩn tập trung, chống ngập do bê tông hóa diện rộng và kết nối 
hoàn chỉnh với khu dân cư liền kề. Khi đi vào sử dụng, gánh nặng 
duy trì chất lượng hạ tầng nội khu tiếp tục trông vào ngân sách các 
huyện ngoại thành hoặc quận mới. Thực tế việc bổ sung ngân sách 
luôn chậm và thiếu nên đa số các quận mới và huyện ngoại thành 
ở TP.HCM vẫn trì hoãn nhận bàn giao các hạng mục này[12].
Quản lý phát triển theo tiếp cận hợp tác đặt mục tiêu huy động nguồn 
lực ngay từ ban đầu. So với các quốc gia khác, chúng ta chưa có 
thuế tài sản hay cơ chế vay nợ từ cấp chính quyền đô thị (cấp dưới 
tỉnh) để địa phương có thể vay trước trả sau hay tự cân đối thiếu hụt 
từ nâng mức phí quản lý hạ tầng tại chỗ. Khu vực ven đô nếu tập 
trung các dự án nhà ở cũng sẽ có rất ít nguồn thu từ sản xuất kinh 
doanh nên cơ sở tài chính để đầu tư cũng rất hạn chế. Trong khi 
đó, khi phê duyệt các dự án phát triển mới cần sớm có nguồn lực 
cân đối để chủ động. Cách làm phù hợp là phải lấy tiền đầu tư sớm 
dựa vào các bên hưởng lợi - hay còn gọi là cách thu trước ngay từ 
khi lập dự án.
Trên thế giới có một số mô hình cơ bản để thúc đẩy các chủ đầu 
tư hợp tác phát triển hạ tầng khung. Có ba mô hình cơ bản là: (1) 
sử dụng một chủ sở hữu đầu tư hạ tầng khu vực trước rồi chuyển 
nhượng cho các chủ đầu tư thứ cấp (áp dụng đối với các khu vực 
phát triển mới, đồng bộ); (2) là Nhà nước đứng ra lập quy hoạch gắn 
với chương trình và điều phối thực thi dự án chiến lược để đảm bảo 
các bên đóng góp khi triển khai đầu tư (áp dụng đối với phát triển 
dự án chiến lược quy mô lớn trên các khu vực phân mảnh sở hữu), 
và (3) Nhà nước khuyến khích các bên đề xuất phát triển cùng hỗ 
trợ cho phát triển hạ tầng hoặc tiện ích khu vực (áp dụng cho đóng 
góp để đầu tư cho hạ tầng khu vực quy mô nhỏ). Trong bất kỳ mô 
hình nào, Nhà nước cũng đóng vai trò tạo sân chơi công bằng, bảo 
vệ lợi ích công cộng và lợi ích cộng đồng thiểu số.
Các mô hình hợp tác phát triển đã và đang thực hiện trên thực tế. 
Mô hình một chủ đầu tư hạ tầng khung không phải mới ở Việt Nam 
khi khu đô thị Phú Mỹ Hưng đã thành công trong việc phát triển 
đồng bộ kết cấu hạ tầng vùng ven, vừa tạo điều kiện về hạ tầng 
sản xuất, hạ tầng xã hội đồng bộ nhưng vẫn hiệu quả. Nhà nước 
có thể lập doanh nghiệp công ích và vay vốn tín dụng, huy động 
các quỹ đầu tư để làm. Việc vận dụng vào thực tế có thể cho kết 
quả không giống nhau khi Becamex thành công ở Bình Dương còn 
TP.HCM lại mắc kẹt ở Thủ Thiêm. Mô hình dự án chiến lược ở Nhật 
Bản được sử dụng để trao quyền và cơ chế để các tập đoàn như 
Keio hay Tokyu phát triển vùng ven dựa trên các tuyến đường sắt 
đô thị ở Tokyo. Mô hình đóng góp phát triển hạ tầng và tiện ích bên 
ngoài hàng rào dùng xây các công trình công cộng, công viên, hồ 
điều hòa có thể tham khảo một ví dụ ở dưới đây.
Thành phố cần xây dựng một công viên quy mô 1ha có tổng mức 
đầu tư 25 tỉ. Giả sử khu vực có đủ hạ tầng trường học và giao thông 
kết nối; giai đoạn hiện nay cần khuyến khích bổ sung không gian 
cây xanh kết hợp chống ngập. Thành phố sẽ cho phép điều chỉnh 
hệ số FAR ở hai lô đất kề cận từ 3.0 lên 8.0. Với 500 căn hộ được 
Hình 5: mô hình đóng góp chi phí xây dựng tiện ích dung chung từ 
việc cấp quyền xây dựng tăng thêm cho các lô đất bên ngoài phạm vi 
dự án High line ở New York, Hoa Kỳ
Nguồn: Cơ quan quy hoạch New York, dự án High Line4
Hình 6: Các nội dung cần tích hợp giữa giao thông và xây dựng trong 
kiểm soát phát triển theo dự án - Nguồn: Tác giả
31SË 103+104 . 2020
xây dựng tăng thêm có tầm nhìn công viên, chủ đầu tư vẫn có lời 50 
tỉ đồng (200 triệu/căn x 250 căn) và có thể đóng 25 tỉ (50% lợi nhuận) 
và thành phố vừa có thêm công viên, cư dân tại chỗ được hưởng lợi. 
Quy hoạch làm theo tiếp cận hợp tác cần điều chỉnh về quy trình. Để 
có thể huy động vốn từ các bên tham gia, phương án phát triển từ quy 
hoạch đến triển khai phải đảm bảo biên lợi nhận của các bên tham 
gia và chia sẻ lợi ích hài hòa. Quy hoạch phân khu và quy hoạch chi 
tiết gắn với dự án phải được lập hoặc điều chỉnh theo nguyên tắc trên 
khi đánh giá và phê duyệt. Kinh nghiệm ở CHLB Đức cho thấy họ lập 
quy hoạch phân khu (thực chất là quy hoạch chưa ràng buộc) thông 
qua thi tuyển rộng rãi. Dựa trên quá trình nghiên cứu sản phẩm này, 
các doanh nghiệp cùng đề xuất dự án song song để phê duyệt đồng 
thời. Quy trình này tạo cơ hội để doanh nghiệp vừa đóng góp vào định 
hướng, vừa đẩy nhanh tiến độ thực hiện với ràng buộc về cách thức và 
mức đóng góp cho hạ tầng ngoài hàng rào (Xem hình 8).
Cơ chế hợp tác đòi hỏi phải tổ chức lại khu vực công để có thể sáng 
tạo. Phát triển các dự án chiến lược cần sự hợp tác công - tư và chính 
quyền địa phương cần cải tổ về tổ chức bộ máy. Bộ máy các cơ quan 
chuyên môn nhìn chung được thiết kế để giám sát thực thi pháp luật 
và “tiêu tiền” chứ không phải “kiếm tiền”. Do đó, cần thành lập các 
tổ chức kinh doanh được Nhà nước ủy quyền dạng công ty công ích 
hoặc Ban quản lý dự án để lập và điều hành các dự án trên. Tinh 
thần đổi mới và sáng tạo cần phải được chuyển hóa vào cả các cơ 
quan quản lý lẫn cơ quan ủy quyền. Chính quyền đô thị cần được 
trao quyền để chủ động xử lý các vướng mắc linh hoạt nhưng vẫn 
đạt hiệu quả tổng thể. Mỗi đơn vị cần được giao cơ chế tự chủ và 
tự chịu trách nhiệm để thay đổi từ bên trong hệ thống quản lý theo 
nguyên tắc người làm tốt phải được hưởng lợi và từ đó nuôi dưỡng 
đổi mới sáng tạo.
5. Kết luận
Bài viết mới đề cập đến giải pháp cho một số vấn đề trong quy hoạch 
và quản lý phát triển ở vùng ven đô hiện nay. Khu vực ven các thành 
phố lớn còn nhiều vấn đề phải giải quyết và có thể sử dụng nhiều 
cách tiếp cận khác nhau. 
Tuy nhiên, quản lý phát triển tích hợp và cơ chế hợp tác sẽ là chìa 
khóa để giải quyết nhiều vấn đề trong quản lý phát triển hiện nay và 
tương lai. Tích hợp cho phép chuyển hóa các tác động ngoài hàng 
rào thành trách nhiệm và quyền lợi đa biên, cho phép xử lý tính đa 
dạng về vấn đề và khả năng tham gia linh hoạt hơn, nhưng kiên định 
hơn đối với các vấn đề sống còn. Ngoài ra, tích hợp trên nền tảng bổ 
sung công cụ đánh giá, đổi mới quy trình giúp giải quyết các vấn đề 
phức tạp hơn, quy mô lớn hơn, và biến động nhanh hơn ở các đô thị 
lớn. Đặc biệt, cơ chế hợp tác trong hệ thống tích hợp là bước chuyển 
về chất, giúp giải phóng nguồn lực và tạo động lực tăng trưởng mới 
từ tất cả các bên hưởng lợi trong quá trình phát triển.
Tuy nhiên, cách làm mới đòi hỏi những điều chỉnh về thể chế và xây 
dựng năng lực. Đây là những thách thức không nhỏ bởi quán tính và 
ràng buộc về lợi ích trong hệ thống hiện hành.
Sự thay đổi chắc chắn cần quyết tâm của lãnh đạo và sự ủng hộ 
của cộng đồng. Chính quyền đô thị và những người có quyết tâm 
cần được trao quyền để có thể phát huy tính sáng tạo và gánh vác 
trách nhiệm này.
NgàY NHậN bài: 09/4/2020
NgàY gửi PHảN biEäN: 09/4/2020
NgàY dUYEäT đăNg: 20/4/2020
Tài liệu Tham khảo
1. Cuong, L.D., Quy hoach va quan ly phat trien tai khu vuc ven do - Đổi mới phương 
pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị: Từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới, 
in Xay dung. 2019.
2. Duong, H. and T. Long. Phan lo ban nen nha hop tran lan. 2016 3/12/2016; 
Available from: tuoitre.vn
html.
3. Suzuki, H., R. Cervero, and K. Iuchi, Transforming Cities with Transit: Transit and 
Land-Use Integration for Sustainable Urban Development. Urban Development. 
2013: World Bank Publications.
4. Cervero, R., et al., Influences of Built Environments on Walking and Cycling: 
Lessons from Bogotá. International Journal of Sustainable Transportation, 2009. 3(4): 
p. 203-226.
5. Cervero, R., Integration of urban transport and urban planning, in The Challenge of 
Urban Government, S.R. Freire M., Editor. 2001, World Bank Institute: Washington 
DC. p. 407-427.
6. Bertaud, A., Hanoi urban structure: Spatial Development Issues and Potential. 2011.
7. Hieu, N.N., TOD and beneficiaries pay mechanism - institutional and governance 
impacts in Hochiminh City. Urban and Rural Planning, 2019. 2019(101+102): p. 7.
8. Ravetz J., Fertner C., and N. T.S., The Dynamics of Peri-Urbanization. , in Peri-
urban futures: Scenarios and models for land use change in Europe, Ravetz J., Fertner 
C., and N. T.S., Editors. 2013, Springer: Berlin, Heidelberg.
9. Hieu, N.N., Integrated planning: from understanding to implementing institution 
Vietnam Architecture Journal, 2017. 206: p. 5.
10. Cullingworth, J.,B., Town and country planning in Britain. Thirteenth edition. 
(Unwin Hyman), 2001, 408 pp, index., 2001.
11. Nelson, A.C., R. Pruetz, and D. Woodruff, The TDR handbook. 1993: Island Press.
12. Dist2_UM_Division, Group discussion with District 2 Urban Management and 
Internal Affairs Divisions, N. Hieu, T. Dao, and Chi.VD, Editors. 2018.
13. Pahn-Webber, E. and D. Henckel, The Planning System and Planning Terms 
in Germany - A Glossary. Studies in Spatial Development. Vol. 7. 2008, Hanover, 
Germany: Academy for Spatial Research and Planning. 288.
Hình 7: Ví dụ hợp tác phát triển trong xây dựng tiện ích dùng chung.
Nguồn: Tác giả
Hình 8: Quy trình thi tuyển quy hoạch và lựa chọn chủ đầu tư 
dự án song song - Nguồn: [13]
≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝