Quy hoạch đô thị có sự tham gia của cộng đồng các vấn đề lý thuyết và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam

SË 93 . 201856
Giới thiệu chung
Quy hoạch đô thị (QHĐT) có một vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia, đặc biệt 
là tại Việt Nam, nơi đang diễn ra quá trình chuyển từ nền kinh tế nông nghiệp sang nền kinh tế công nghiệp với 
đặc trưng là quá trình đô thị hóa. QHĐT là cơ sở quan trọng hàng đầu cho việc thực hiện quy hoạch phát triển 
kinh tế - xã hội của mỗi địa phương và cho cả quốc gia.Việc nghiên cứu phương pháp QH phù hợp để giải quyết 
các vấn đề đô thị một cách hiệu quả và đảm bảo lợi ích của các bên liên quan luôn là một câu hỏi được đặt ra 
cho các nhà quy hoạch.
Từ trước đến nay có nhiều phương pháp QHĐT khác nhau được áp dụng trong những cấp độ và hoàn cảnh khác 
nhau để giải quyết các vấn đề đô thị. Nhìn chung, phương pháp QHĐT tối ưu phải là phương pháp có tính mềm 
dẻo, linh hoạt, đáp ứng được các điều kiện thực tế và bối cảnh luôn biến động của thể giới với các thay đổi liên 
tục trên nhiều cấp độ, đồng thời chú trọng quan tâm đến đối tượng hưởng lợi là cộng đồng dân cư [9].
Trong xu thế phát triển bền vững và đảm bảo công bằng - dân chủ trong xã hội, vai trò của cộng đồng và sự 
tham gia cộng đồng (TGCĐ) ngày càng được đề cao trong công tác QHĐT: “... bản quy hoạch tốt nhất phải thể 
hiện được sự mong muốn của người dân” (Aprodicio Laquian,1995) - đảm bảo cho những người chịu ảnh hưởng 
của đồ án QH được tham gia vào việc quyết định, dung hòa quyền lợi giữa các bên liên quan và làm tăng mức 
độ cam kết của cộng đồng với việc thực hiện QH và nhờ đó tăng tính bền vững của đồ án QHĐT.
Tại Việt Nam, việc khẳng định vai trò của người dân trong công tác quy hoạch đô thị đã được định hướng chỉ 
đạo ngay từ chỉ thị 19CT ngày 22/1/1991 của chủ tịch Hội đồng bộ trưởng. Tại Hội nghị Đô thị lần thứ I năm 
1990 đã nêu rõ: “Đô thị là của dân, do dân và vì dân”. Trong Pháp lệnh số 34/2007/PL- UBTVQH11 về việc 
“Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn” do Quốc Hội Việt Nam ban hành ngày 20/4/2007 [2] cũng quy định 
người dân có quyền được biết, được tham gia và giám sát việc hoạch định các kế hoạch, chiến lược liên quan 
đến sự phát triển chung của cộng đồng, vì lợi ích chung của xã hội. Bên cạnh đó, các văn bản luật của nhà 
CáC vấn đề lý thuyết và thựC tiễn áp dụng tại việt nam
Quy hoạch đô thị 
có sự tham gia của cộng đồng
DIỄN ĐÀN 
TS. KTS. TAï QuyØNh hoA 
Giảng viên Khoa Kiến trúc Quy hoạch, trường Đại học Xây dựng
57SË 93 . 2018
nước cũng đã quy định một số nội dung liên quan đến sự tham gia 
của cộng đồng như công bố quyhoạch xây dựng cần lấy ý kiến của 
các tổ chức và cá nhân liên quan, trách nhiệm và hình thức lấy ý 
kiến cho việc lập QHĐT (Luật Xây dựng 2014, Luật Quy hoạch đô 
thị 2009).
Trong các loại đồ án QHĐT ở nước ta (quy hoạch chung, quy hoạch 
phân khu, quy hoạch chi tiết) trong đó quy hoạch chi tiết (QHCT) là 
cơ sở cốt lõi cho việc lập dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo chỉnh 
trang đô thị. Trên thực tế, nhiều vướng mắc trong cải tạo, di dời, đền 
bù và triển khai các dự án đầu tư xây dựng có liên hệ với những bất 
cập của giai đoạn lập QHCT do liên quan trực tiếp đến việc chuyển 
đổi chức năng sử dụng đất, quyền lợi và lợi ích của cộng đồng [7]. 
Bên cạnh đó, việc trao đổi, cung cấp đầy đủ thông tin quy hoạch 
đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình QH cũng là vấn 
đề được quan tâm.
Bài báo này sẽ giới thiệu về phương pháp tiếp cận có sự TGCĐ trong 
QHCT trên thế giới và tại Việt Nam, mối tương tác giữa các bên liên 
quan trong quá trình triển khai QHCT, từ đó đề xuất các nguyên tắc 
cho sự TGCĐ, bổ sung làm rõ các khái niệm về CĐ, đặc trưng của 
CĐ đối với từng loại đồ án QHCT để đảm bảo cho sự TGCĐ tại VN.
Sự tham gia của cộng đồng trong QH và phát triển 
đô thị trên thế giới và tại Việt Nam
Các quan điểm và khái niệm liên quan đến cộng đồng và sự TGCĐ 
trên thế giới
Cộng đồng: Khái niệm về CĐ trên thế giới thường liên quan đến hai 
chiều cạnh xã hội (lợi ích, mối quan tâm) và không gian (yếu tố địa 
lý, khu vực). Theo Waters, “Cộng đồng là một nhóm người chia sẻ 
những mối quan tâm chung và sống trong cùng một khu vực địa lý” 
[13], hay “Cộng đồng là một thuật ngữ bao gồm cả hai chiều cạnh 
xã hội và không gian, nói chung những người trong một cộng đồng 
thường cùng nhau đạt được một mục tiêu chung, kể cả khi họ có 
nhiều điểm khác biệt” [10].
Sự tham gia của cộng đồng trong QHĐT: Theo Ngân hàng Thế giới 
(WB): “Sự tham gia cộng đồng là quá trình, qua đó các bên liên quan 
ảnh hưởng và chia sẻ sự kiểm soát từ bước khởi thảo và quyết định tới 
nguồn lực hiệu quả” hay “Sự tham gia của cộng đồng cung cấp một 
quá trình hợp tác giữa những người dân trong cùng một cộng đồng 
để đạt được những mục tiêu chung, tham gia trong việc ra quyết định 
và đạt được những kết quả lần lượt đáp ứng những nỗ lực tập thể”.
Vấn đề TGCĐ thực chất là quá trình đóng góp chung của CĐ có liên 
quan đến việc hình thành và thực hiện một quyết định. Tuy nhiên 
mức độ tham gia của CĐ vào quá trình hình thành và thực hiện một 
quyết định này có thể rất khác nhau với nhiều mức độ và phạm vi 
tham gia.
Sự TGCĐ trong QHĐT tại các nước phát triển
Tại các quốc gia phát triển như Thụy Điển, Anh, P ... Tuy nhiên, thành phần và đối tượng thuộc “cộng đồng” sẽ khác nhau 
đối với các loại đồ án QHCT: 
n Đối với các QHCT xây mới hoàn toàn một khu vực chức năng trong 
đô thị: cộng đồng cần tham gia sẽ không chỉ là cộng đồng dân cư tại 
khu vực dự kiến QH (vì các khu vực QH mới thường không có hoặc 
có ít dân cư sinh sống) mà cộng đồng sẽ bao gồm các doanh nghiệp, 
các khách hàng tiềm năng của đồ án, dự án, các hiệp hội chuyên 
môn có thể cung cấp thông tin cần thiết cho nhà đầu tư. Ngoài ra 
còn có CĐ dân cư của các khu vực lân cận khu vực QH, những người 
có thể sẽ được hưởng lợi hoặc chịu tác động từ đồ án QH.
n Đối với QHCT chỉnh trang, nâng cấp ĐT, quy hoạch bảo tồn: cộng 
đồng bao gồm cộng đồng dân cư tại khu vực QH và lân cận khu vực 
QH, các tổ chức cá nhân hoạt động trong khu vực đồ án tác động và 
các nhà khoa học, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp quan tâm đến 
các khía cạnh liên quan đến môi trường sống của khu vực, trong đó 
cộng đồng dân cư đóng vai trò quan trọng nhất vì họ là người nắm rõ 
nhất các vấn đề của khu vực cũng như hiểu rõ mình có những nguồn 
lực gì để giúp cải thiện môi trường sống trong khu vực.
n Đối với QHCT tái định cư: nhóm cộng đồng cần quan tâm là cộng 
đồng dân cư phải TĐC, các tổ chức bảo vệ quyền lợi CĐ, các nhà 
hoạt động xã hội, đại diện các nhà khoa học... Trong đó, sự TGCĐ 
sẽ làm rõ nhu cầu, mong muốn CĐ, những dự báo thay đổi tác động 
đến đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội của cộng đồng TĐC.
Phương pháp tham gia cộng đồng trong QHCT tại Việt Nam
Sự TGCĐ trong QHCT là một quá trình tương tác mà cộng đồng 
được cung cấp thông tin, chia sẻ, đóng góp ý kiến và tham mưu cho 
các nhà quản lý trong việc ra các quyết định QH có tác động đến 
quyền lợi và chất lượng cuộc sống của cộng đồng.
Phương pháp TGCĐ trong QHCT:
n Sự TGCĐ là một phương pháp QH, được phối hợp áp dụng với các 
phương pháp QH khác trong quy trình QHCT để giúp cho công tác 
QHCT đô thị đạt được hiệu quả và chất lượng tốt hơn;
n Phương pháp TGCĐ trong QHCT không phải là một thủ tục hành 
chính bắt buộc từ trên xuống mà góp phần tạo ra một động lực từ dưới 
lên, tạo nên một lực lượng tham gia hiệu quả vào đồ án QH;
n Phương pháp TGCĐ áp dụng trong qui trình QHCT sẽ góp phần 
làm giảm bớt tính chủ quan của nhà tư vấn trong việc đề xuất giải 
pháp QH, dung hòa quyền lợi xã hội của nhà quản lý, nhà đầu tư và 
cộng đồng, hạn chế xung đột, tăng hiệu quả của việc thực thi công 
tác QHĐT;
n Sự TGCĐ cũng giúp cho các nhóm cộng đồng yếu thế không bị 
gạt ra ngoài lề của xã hội, đem lại quyền lợi cũng như đảm bảo lợi ích 
cho các nhóm cộng đồng yếu thế.
Trong điều kiện của Việt Nam, sự TGCĐ có thể thực hiện được và thực 
hiện hiệu quả nhất ở các mức độ sau: 
1) Tăng cường khả năng tiếp cận thông tin QHXD của cộng đồng; 
2) Tăng cường khả năng tương tác thông tin 2 chiều thông qua TVCĐ.
Các bước của quy trình QHCT áp dụng phương pháp TGCĐ
Căn cứ vào các nguyên tắc nêu trên, chiếu vào quy trình QHCT 
hiện nay, nghiên cứu đề xuất cách thức triển khai cụ thể khi áp dụng 
phương pháp TGCĐ trong QHCT như Hình 6. Trong đó tại 04 bước 
cơ bản có đề xuất việc bổ sung, lồng ghép quy trình trao đổi thông tin 
và sự phối hợp giữa các phương pháp QH khác nhau trong từng nội 
dung của quy trình QHCT tại Hình 7.
Hình 6: Đề xuất quy trình QHCT có lồng ghép các bước để áp dụng 
phương pháp TGCĐ và các công cụ hỗ trợ thực hiện
≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝ 
SË 93 . 201862
Đề xuất công cụ hỗ trợ việc áp dụng phương pháp TGCĐ trong lập, 
thẩm định, phê duyệt QHCT tại Việt Nam
n Tham vấn cộng đồng: Quy trình TVCĐ sẽ gồm 06 bước chính: 
Bước 1: Chuẩn bị; Bước 2: Thực hiện TVCĐ; Bước 3: Xử lý, phân tích 
thông tin và dữ liệu; Bước 4: Phản hồi; Bước 5: Thực hiện điều chỉnh, 
bổ sung nội dung QHCT đô thị theo ý kiến TVCĐ; Bước 6: Báo cáo 
cấp thẩm quyền quá trình tham vấn lấy ý kiến của cộng đồng.
TVCĐ được thực hiện thông qua công cụ họp CĐ; Thảo luận nhóm 
trọng tâm; Lấy ý kiến thông qua phiếu hỏi; Sử dụng công cụ mạng 
thông tin điện tử.
n Lập bản đồ và đánh giá hiện trạng với sự TGCĐ: Đây là công cụ 
được sử dụng hiệu quả trong các đồ án QHCT cải tạo chỉnh trang 
hoặc nâng cấp khu ở mà các thông tin hiện trạng của khu vực không 
đầy đủ hoặc chưa sát với thực tế, cần có sự TGCĐ trong việc đánh 
giá hiện trạng, xác định yêu cầu cấp thiết của CĐ và đề xuất giải 
pháp phù hợp nguồn lực của cộng đồng. Công cụ này cũng đặc biệt 
hiệu quả đối với các đồ án cải tạo nhỏ xuất phát từ CĐ, từ nhu cầu và 
nguồn lực CĐ không theo quy trình chính tắc.
n Tổ chức workshop, thiết kế nhanh để đề xuất ý tưởng và giải pháp 
với sự TGCĐ: Tổ chức workshop thiết kế nhanh với CĐ là một mô 
hình thiết kế được thực hiện trong một thời gian ngắn và liên tục (3-7 
ngày), trong đó các chuyên gia, kiến trúc sư và nhà quản lý làm việc 
chung với nhau để đưa ra một giải pháp QH ngay tại địa điểm sẽ triển 
khai QH đó và cho phép CĐ tham gia và tương tác với thành viên 
chuyên môn của dự án. (Hình 9)
Theo Peter Drucker, triết gia/nhà lý thuyết về quản lý thì “Các bản 
kế hoạch đều vô giá trị nhưng quá trình lập kế hoạch thì vô giá”. Mọi 
bản vẽ dù có xuất sắc đến mấy cũng sẽ đến lúc trở thành lỗi thời. 
Chính quá trình thiết lập chúng quyết định “tuổi thọ” của những thiết 
kế này trong lòng người dân. Quá trình thiết kế mở với sự TGCĐ cho 
phép tất cả những ai quan tâm về không gian đó trở thành đồng tác 
giả của bản thiết kế. 
Thông qua workshop về thiết kế nhanh, giải pháp QH được đưa ra 
với sự đồng thuận của mọi người và sự tập trung trí tuệ của chuyên 
gia các ngành khác nhau cùng một lúc, đồng thời giáo dục công 
chúng về vai trò và trách nhiệm của xã hội nói chung trong việc lập, 
phê duyệt và thực hiện QH. 
n Công cụ đàm phán, thương thuyết để đạt được sự thỏa thuận: 
Đàm phán là công cụ cơ bản để đạt được mục đích mong muốn từ 
người khác. Đó là quá trình tương tác của các ảnh hưởng được thiết 
kế nhằm thỏa thuận giữa các bên có quyền lợi ràng buộc lẫn nhau. 
Đàm phán được thực hiện khi: Cả hai bên có những quyền lợi được 
chia sẻ hoặc cả hai bên có quyền lợi đối kháng. Đàm phán giúp cho 
việc tiến tới một quyết định với sự đồng thuận cao, giảm bớt các xung 
đột và mâu thuẫn.
n Hệ thống kết nối các tổ chức hỗ trợ CĐ trong QHCT: Để liên kết các 
tổ chức hỗ trợ cộng đồng, tăng sức mạnh cũng như tầm ảnh hưởng 
đến quá trình lập chính sách, tác động đến cơ quan quản lý và chủ 
đầu tư trong việc cân nhắc, xem xét các ý kiến, nhu cầu CĐ để ra 
các quyết định phù hợp trong công tác QH, phát triển đô thị cần phải 
Hình 7: Đề xuất quy trình tương tác thông tin QH lồng ghép trong 
quy trình QHCT hiện hành
Hình 8: Công cụ Lập bản đồ với sự TGCĐ
63SË 93 . 2018
có các bên đóng vai trò cầu nối giữa cộng đồng, các tổ chức hỗ trợ 
cộng đồng và các nhà tài trợ cho các hoạt động thúc đẩy sự TGCĐ. 
Dựa trên lý thuyết của Davidoff về quy hoạch biện hộ thì nhà chuyên 
môn (nhà quy hoạch) phù hợp nhất với vai trò trên. Các tổ chức 
chuyên môn (viện nghiên cứu, trường đại học, tổ chức nghề nghiệp) 
sẽ đóng vai trò trung tâm kết nối các tổ chức hỗ trợ cộng đồng như 
các các đơn vị tài trợ trong nước, quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, 
phi lợi nhuận NGOs, NPOs, các cơ quan truyền thông, đồng thời là 
cầu nối với các cơ quan quản lý. Đối với các đồ án, dự án QH có ảnh 
hưởng rộng lớn đến nhiều nhóm đối tượng khác nhau của CĐ, thì 
các tổ chức chuyên môn đóng vai trò quan trọng trong việc lập các 
nghiên cứu, điều tra, dự báo tác động của đồ án QH đến đời sống 
XH, môi trường sống của CĐ để có các phản biện xã hội và định 
hướng giúp cộng đồng nhận thức được ảnh hưởng, tác động của QH 
đến lợi ích CĐ.
Kết luận 
Sự TGCĐ đã được nghiên cứu về lý thuyết và áp dụng thực tiễn trong 
QHĐT tại các nước phát triển phương Tây. Phương pháp TGCĐ có 
nhiều điểm ưu việt và có khả năng kết hợp với các phương pháp QH 
khác như phương pháp QH chiến lược, QH cấu trúc, QH sinh thái và 
môi trường trong việc giải quyết các vấn đề về chất lượng không 
gian sống của người dân.
Thông qua những nghiên cứu cụ thể, có thể thấy rằng quan điểm 
nhìn nhận sự TGCĐ là một phương pháp QH hiệu quả đã được chứng 
minh rất rõ ràng qua các lý thuyết QHĐT hiện đại của Habermas, 
Shery Ainstein và đã được giảng dạy, phổ biến trong hệ thống lý 
thuyết QHĐT đương đại trên thế giới. Phương pháp QH có sự TGCĐ 
cũng đã được chứng minh là một phương pháp QH có thể áp dụng 
hiệu quả trong bối cảnh Việt Nam, thông qua các bài học kinh nghiệm 
từ các quốc gia có đặc điểm tương đồng như Trung Quốc, Thái Lan 
và những dự án cụ thể tại Việt Nam.
Tuy nhiên, để phương pháp TGCĐ có để áp dụng được thực chất và 
hiệu quả trong quy trình QHCT thì cần một số điều kiện:
n Cần đảm duy trì, đảm bảo dân chủ thực chất, đảm bảo quyền lợi, 
lợi ích của cộng đồng. Tiếng nói của cộng đồng cần được coi trọng 
và lắng nghe.
n Cần đảm bảo cơ chế minh bạch thông tin QH thông qua việc xây 
dựng một hệ thống tương tác thông tin giữa các bên liên quan, mà 
thông tin được tương tác theo 2 và nhiều chiều. Cộng đồng chỉ có 
thể tham gia một cách thực chất khi họ được cung cấp đầy đủ những 
thông tin quy hoạch cần thiết, liên quan đến mục đích, mục tiêu QH, 
những lợi ích mà họ sẽ nhận được từ sau QH, những tác động dự kiến 
mà đồ án QH gây nên Đồng thời tăng cường mối liên hệ trao đổi 
giữa cơ quan quản lý, chủ đầu tư, đơn vị tư vấn và cộng đồng những 
người thụ hưởng sản phẩm QH.
Hiện nay, các công cụ thúc đẩy tương tác thông tin ở khu vực đô thị 
là các phương tiện truyền thông như báo, đài, các trang thông tin 
điện tử Do vậy, cần xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu thông tin 
quy hoạch có thể lưu trữ một cách hệ thống các thông tin về QHXD 
đô thị. Cơ sở dữ liệu thông tin này sẽ góp phần quan trọng trong việc 
đảm bảo sự TGCĐ dưới nhiều hình thức (trực tiếp, gián tiếp ) vào 
quá trình lập, thực hiện và quản lý QHĐT.
Tài liệu Tham khảo
1. Caroline Shear (2000), City planning and citizen involvement – Case study 
from Singapore on Land use planning – Park & Water bodies plan and Identity plan, 
Asian – Pacific City Summit 5 :Working level conference.
2. Chính phủ (2007), Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã , phường, thị trấn, số 
34/2007/PL-UBTVQH11 ban hành ngày 01 tháng 7 năm 2007.
3. Chính phủ (2009), Luật Quy hoạch đô thị, số 30/2009/QH12 ban hành ngày 17 
tháng 6 năm 2009.
4. Chính phủ (2013), Luật đất đai, số 45/2013/QH13 ban hành ngày 29 tháng 11 
năm 2013. 
5. Đỗ Hậu (2014), “Chương VIII: Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình quy 
hoạch đô thị”, Quy hoạch và quản lý đô thị trong quá trình đô thị hóa – Dự án 
“Xây dựng năng lực quản lý hành chính đô thị tại 10 quận nội thành thành phố Hà 
Nội”, Hà Nội, 2/2014.
6. Đỗ Hậu (2013), Quản lý nhà nước về đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội, Dự 
án “Xây dựng năng lực quản lý hành chính đô thị tại 10 quận nội thành thành phố 
Hà Nội” do Hội Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam, tổ chức KOIKA và trường 
ĐH GACHON Hàn Quốc phối hợp thực hiện.
7. Nguyễn Ngọc Hiếu (2011), “ Một số vấn đề về quy trình và phương pháp làm 
quy hoạch đô thị”, Tạp chí Kiến trúc Quy hoạch – Hội quy hoạch phát triển đô thị 
Việt Nam, (05-2011).
8. Tạ Quỳnh Hoa (2015), “ Quy hoạch chi tiết đô thị với sự tham gia của cộng đồng 
tại Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quy hoạch vùng và đô thị - Mã số 
62580105, Hà Nội, 7/2015.
9. Jean – Paul Lacaze (2002), Các phương pháp quy hoạch đô thị, NXB Thế giới, 
Hà Nội.
10. Sanoff, H. (2000). Community participation methods in design and 
planning, New York: Wiley.
11. Tang, Wing Shing. Chinese Urban Planning at Fifty: An Assessment of the 
Planning Theory Literature, Journal of Planning Literature 14.3 (2000): 347-66.
12. UN - Habitat (2005), Promoting Local Economic Development through 
Strategic Planning, The Local Economic Development Series, Vol.2, Nairobi, 
Kenya. UN - Habitat (2001), Tool to support participatory urban decision making, 
Nairobi, Kenya.
13. Waters, N. (2000), The community-planning handbook, London, Earthscan.
14. World Bank (1996), The World Bank Participation Source Book.
Hình 9: Công cụ workshop, thiết kế nhanh với sự TGCĐ
≥ ki’n Chuy™n gia & Nhµ qu∂n l˝