Đổi mới phương pháp luận quy hoạch và quản lý phát triển đô thị: Từ thực tiễn đến yêu cầu đổi mới (Phần 2)

SË 100 . 201964
& TÁC GIẢ 
QUY HOẠCH
PGS.TS.KTS. LưU ĐưÙC CườnG* - TS.KTS. nGUYễn TrUnG dUõnG** 
và các đồng nghiệp
Từ THưÏC TIễn Đến YêU CAàU ĐOåI mơÙI
Đổi mới phương pháp luận 
quy hoạch và quản lý phát triển Đô thị
6. Kiểm soát phân vùng phát triển của đô thị
TTồn tại
Mục đích kiểm soát phân vùng là cơ sở để định hướng và chia nhỏ 
các khu vực kiểm soát phù hợp với quy mô quản lý và điều kiện 
phát triển từng khu vực, những vẫn đảm bảo tính thống nhất trong 
cấu trúc toàn đô thị.
(1) Quy hoạch phân khu được quy định trong Luật Quy hoạch đô 
thị năm 2009 và Luật Xây dựng năm 2014 theo hướng chuyển đổi 
đồ án quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/2000 trước đây thành sản phẩm đồ 
án quy hoạch phân khu với tỷ lệ bản đồ 1/2000-1/5000. Tuy nhiên 
trong thực tế triển khai từ năm 2012 các đồ án quy hoạch phân khu 
mới bắt đầu được nghiên cứu lập và phê duyệt tại các đô thị.
Đối với các đô thị lớn như thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh, các 
đồ án quy hoạch phân khu được quy định cụ thể về chức năng sử 
dụng đất từng lô đất quy hoạch (Luật QHĐT 2009) trên nền tảng 
hiện trạng và dự án đã có, thiết kế tương đối cụ thể hệ thống hạ 
tầng cấp khu vực. Kết quả đạt được cho thấy quy định về sử dụng 
đất không đảm bảo tính hệ thống, được điều chỉnh cục bộ khi có 
nhu cầu đầu tư mới phát sinh, do đó hệ thống hạ tầng xã hội, không 
gian cảnh quan, công viên vườn hoa rất thiếu do khống chế quy mô 
dân số thấp trong quy hoạch chung so với thực tế phát triển, công 
trình cao tầng phát triển khá tùy tiện trong đô thị. Đối với TP.HCM, 
việc thực hiện chuyển đổi các quy hoạch chung quận huyện trước 
đây thành các quy hoạch phân khu tỷ lệ 1/5000 (chỉ bao gồm quy 
hoạch sử dụng đất và giao thông theo ô quy hoạch lưới đường trung 
bình 400-600 m) để giảm thủ tục triển khai lập quy hoạch, kết quả 
khi quy hoạch thực hiện theo quy hoạch chi tiết của các dự án cụ 
thể, sẽ hạn chế các QHPK được duyệt, hạn chế rất nhiều tác dụng 
điều tiết quản lý phát triển đô thị. Phát sinh những vấn đề hạ tầng 
kỹ thuật đô thị trong giai đoạn vừa qua như ách tắc giao thông, 
ngập lụt, ô nhiễm môi trường do không có hướng xử lý từ hệ thống 
hạ tầng khung.
Đối với các đô thị tỉnh ly, thuộc tỉnh, quy hoạch phân khu đã xác 
định chức năng, theo phân vùng cấu trúc đô thị, theo mô hình đơn 
vị ở với quy mô lập quy hoạch khác nhau, đưa ra các quy định khá 
cụ thể về tầng cao, về mật độ xây dựng. Do áp dụng cùng hệ thống 
chỉ tiêu và phương pháp phân vùng (thực chất là quy định chỉ tiêu 
sử dụng đất cho từng lô đất quy hoạch). Thực tế sau quy hoạch 
phân khu được phê duyệt, các dự án triển khai do các nhà đầu tư 
thực hiện có những cách thức và nhu cầu đầu tư khác nhau cũng đã 
làm thay đổi các định hướng của quy hoạch phân khu.
(2) Quy định về an toàn, VSMT và phòng chống thiên tai đã được 
quy định. Do đó việc xác định khu vực nào áp dụng hệ thống quy 
chuẩn, tiêu chuẩn chung, khu vực nào không áp dụng là hết sức 
cần thiết và cần bổ sung các công cụ kiểm soát khác ngoài quy 
chuẩn, tiêu chuẩn. Các khu vực cần bổ sung hệ thống quy chuẩn, 
tiêu chuẩn là:
TCác khu vực không phù hợp cho đô thị hóa
TCác khu vực gặp nhiều rủi ro thiên tai
TCác khu vực phải bảo tồn nông nghiệp
(3) Quy định về phân vùng trong hệ thống quy hoạch đô thị hiện 
nay được triển khai qua 03 cấp đồ án QHC, QHPK và QHCT và 
mỗi một loại đồ án có hệ thống các quy định quản lý theo đồ án quy 
hoạch được phê duyệt. Các nội dung về phân vùng kiểm soát cũng 
được triển khai theo hệ thống đó từ tổng thể cho tới chi tiết, từ toàn 
(phần ii) 
65SË 100 . 2019
đô thị tới từng lô đất phát triển trong đô thị. Theo quy định của hệ 
thống pháp luật Quy hoạch đô thị, quy chuẩn, tiêu chuẩn các quy 
định về phân vùng được cụ thể hóa trong các lô quy hoạch, phụ 
thuộc cấu trúc quy hoạch giao thông đô thị, bình quân diện tích các 
ô quy hoạch từ 50-100ha đối với đồ án QHC, 5-15ha đối với QHPK 
và 1-5ha đối với QHCT 1/500.
(4) Cơ chế kiểm soát phân vùng thực chất là dựa trên các quy định 
về sử dụng đất theo các lô quy hoạch, chỉ có quy định trong đồ án 
QHCT 1/500 là sát với thực tế triển khai dự án đầu tư phát triển 
hoặc các hoạt động xây dựng tư nhân khác (loại đất sử dụng, chỉ 
tiêu diện tích...). Do đó mục tiêu đảm bảo các dự án phát triển tuân 
thủ các dự báo phát triển của đô thị trong đồ án QHC là rất khó 
khăn, do quy trình quy hoạch qua 03 bước nêu trên, tạo ra những 
khó khăn trong công tác giám sát thực hiện, kéo dài thời gian, hệ 
thống chỉ tiêu tầng bậc, qua nhiều bước trung gian, phương pháp 
triển khai lập quy hoạch và quản lý khác nhau.
Đối với một số các đồ án hiện nay có áp dụng phần nào công cụ 
phân vùng trong đồ án quy hoạch chung, nhưng khi triển khai cụ 
thể hóa thành quy hoạch phân khu, hoặc quy hoạch chi tiết không 
tuân thủ ranh giới phân vùng trong quy hoạch chung và các nội 
dung quản lý sử dụng đất theo phân vùng đã được xác định.
(5) Một vấn đề khác nữa là ranh giới lập đồ án quy hoạch phân khu 
thường khác biệt so với quy định ‘phân vùng’ trong đồ án quy hoạch 
chung (một phần do nhu cầu thực tế quản lý). Điều này càng làm 
cho công tác quản lý giám sát tuân thủ quy hoạch chung lại thêm 
một ... g khí hậu. Từ đó mới có thể xác định đúng các giải pháp cố 
thủ và thích nghi với BĐKH.
TGiải pháp nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thị
BĐKH là một nội dung mới trong QHĐT và các cơ chế để lồng ghép 
BĐKH trong QHĐT còn khá mới mẻ. Lồng ghép BĐKH cần được 
xem xét trong công tác lập quy hoạch đô thị trước khi ra quyết định 
đầu tư phát triển đô thị. Quy hoạch đô thị thích ứng sẽ giúp các 
thành phố duy trì khả năng cạnh tranh. Nâng cao khả năng thích 
ứng với BĐKH không chỉ đầu tư cho thích ứng và giảm thiểu mà còn 
mang đến nhiều cơ hội phát triển hơn cho đô thị.
Tuy nhiên, thích ứng với BĐKH không thể chỉ được giải quyết thông 
qua quy hoạch và kiểm soát phát triển đô thị. Nhiều giải pháp trong 
các lĩnh vực khác liên quan đến thiết kế, vận hành, bảo trì CSHT 
đô thị, hoạt động và bảo dưỡng hệ thống giao thông, chăm sóc 
sức khỏe cộng đồng và quản lý thiên tai, tất cả sẽ đóng một vai trò 
quan trọng cho sự thành công của thích ứng với BĐKH. Ngoài ra, 
khu vực tư nhân có vai trò quan trọng trong việc thay đổi thiết kế 
và tiến hành xây dựng, cũng như quản lý rủi ro có thể thích ứng với 
BĐKH nhằm tránh chi phí cao về kinh tế của những rủi ro BĐKH. 
Vì vậy để nâng cao khả năng thích ứng BĐKH của đô thị cần thực 
hiện các giải pháp sau:
1) Nâng cao tính bền vững và quản lý rủi ro trong quy hoạch đô thị
2) Tích hợp nội dung thích ứng với BĐKH trong lập quy hoạch đô thị
3) Áp dụng giải pháp công trình và phi công trình
4) Quy hoạch hạ tầng kĩ thuật đô thị xanh thích ứng với biến đổi 
khí hậu
10. Huy động nguồn lực tài chính cho phát triển đô thị
TTồn tại
Thực tế ở Việt Nam hiện nay cho thấy quá trình phát triển đô thị 
đang chưa đáp ứng được các nhu cầu để đảm bảo chất lượng cuộc 
sống của dân cư đô thị. Một mặt, quá trình đô thị hoá diễn ra rất 
nhanh chóng ở Việt Nam đã đặt ra nhu cầu về nguồn lực nhằm phát 
triển các hạ tầng cơ sở ‘khung’. Mặt khác, phát triển đô thị lại bị hạn 
chế bởi khuôn khổ pháp lý liên quan tới công cụ và cách thức thu 
hút nguồn lực, thẩm quyền và khả năng vay để tài trợ phát triển đô 
thị cũng như cơ chế, chế tài đảm bảo việc vay nợ để tài trợ vừa hiệu 
quả vừa nằm trong giới hạn an toàn. Kết quả là, việc phát triển đô 
thị hiện nay mang tính chất manh mún, ‘mạnh ai nấy làm’, chưa có 
tính hệ thống và liên kết vùng cao, nguồn lực tài trợ cho phát triển 
đô thị còn chưa đáp ứng được nhu cầu và tính hiệu quả của việc sử 
dụng các nguồn tài trợ này còn thấp.
TĐịnh hướng đổi mới
Xây dựng các công cụ tài chính đô thị 
1) Quỹ Phát triển Địa phương (MDF)
Quỹ phát triển địa phương là một công cụ tài chính đô thị được áp 
dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới (Tuy-Ni-Di, Colombia, CH Séc, 
Ấn Độ). Trong mô hình này, một chính quyền địa phương nộp hồ 
sơ xin vay từ một ngân hàng thương mại, và ngân hàng sẽ tiến 
hành thẩm định khoản vay dựa trên hướng dẫn của MDF và chuẩn 
mực của ngành ngân hàng.
Mô hình MDF phù hợp với bối cảnh thực tiễn về khung pháp lý 
và thực tiễn tại Việt Nam, mang lại lợi thế nhiều mặt. Mô hình này 
đề cập đến những nhu cầu và thiếu hụt trong cơ sở hạ tầng địa 
phương, và hỗ trợ xây dựng thể chế và củng cố các cấp chính 
quyền địa phương, đặc biệt trong lập kế hoạch và tiến hành đầu tư. 
2) Trái phiếu địa phương
Bước đầu tiên trong phát triển thị trường trái phiếu địa phương ở 
Việt Nam bao gồm việc cải thiện khung quy định chung. Quy định 
của nhà nước về trái phiếu địa phương cần được sửa đổi, nhằm 
đơn giản hóa quy trình thẩm định, hiện đòi hỏi Bộ Tài chính phê 
duyệt đối với toàn bộ kế hoạch huy động vốn của chính quyền địa 
phương. Điều này sẽ làm tăng tính độc lập và trách nhiệm giải trình 
của chính quyền địa phương là cơ quan sẽ phát hành trái phiếu địa 
phương của chính mình, và nếu được thiết kế phù hợp, điều này sẽ 
không làm giảm mức độ giám sát của chính quyền trung ương đối 
với khía cạnh này của tài chính chính quyền địa phương. 
3). Đổi đất lấy hạ tầng
Đổi đất lấy hạ tầng đã được áp dụng tại Việt Nam. Có nhiều ví dụ 
thành công tại Đà Nẵng. “Đổi đất lấy hạ tầng” được sử dụng rộng 
rãi như một phương thức đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở tất cả các tỉnh 
thành, đặc biệt là những thành phố lớn của Việt Nam. Phương thức 
này thường được thực hiện trên cơ sở thỏa thuận giữa Chính phủ 
và tư nhân. Nói một cách ngắn gọn, Chính phủ đổi một phần đất 
nhất định để nhận được cơ sở hạ tầng mà tư nhân đầu tư, xây dựng 
dưới dạng hợp đồng. Ở mức cao nhất, phương thức này đóng góp 
Quy hoπch & t∏c gi∂ 
SË 101+102 . 201972
tới 30% kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản 
của địa phương cho đầu tư công trình hạ 
tầng cụ thể. Mặc dù chưa có thông tin chính 
xác về số vốn Việt Nam đã huy động được 
trên thực tế theo phương thức này, nhưng 
có lẽ mô hình cũng đã thành công vì một 
số công trình cơ sở hạ tầng đã được đầu tư 
theo cách này. 
4). Các Đơn vị Bảo đảm Tín dụng
Một vài quốc gia đã thành lập các định chế 
bảo lãnh tín dụng địa phương (Cơ quan/
Quỹ Bảo lãnh) để huy động các khoản vay 
thương mại cho tài chính cơ sở hạ tầng địa 
phương. Mục đích bảo đảm tín dụng của 
các đơn vị này là giảm thiểu rủi ro tín dụng 
và thanh khoản, là loại rủi ro phổ biến đối 
với bên vay chính quyền địa phương. Cơ 
cấu sở hữu có thể là sở hữu nhà nước hoặc 
cổ phần nhà nước - tư nhân. Các tổ chức 
này được sử dụng rộng rãi tại Hoa Kỳ trước 
khủng hoảng tài chính.
5. Tài chính đô thị thông qua hợp tác công 
- tư ở cấp địa phương 
Trong bối cảnh đó, tài chính tư nhân, chủ 
yếu thông qua quan hệ đối tác công tư 
(PPP), đã trở thành một kênh quan trọng 
để phát triển cơ sở hạ tầng ở Việt Nam 
mặc dù sự xuất hiện của tài chính tư nhân 
và PPP ở Việt Nam tương đối chậm so với 
dự kiến.
Từ năm 2000 đến năm 2016, Việt Nam đã 
thu hút khoảng 12,85 tỷ đô la từ đầu tư tư 
nhân vào 76 dự án cơ sở hạ tầng, chủ yếu 
bằng điện (61% trong tổng số 7,83 tỷ đô 
la) và CNTT (16% trong tổng số 2,02 tỷ đô 
la). Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng tại 
Việt Nam đã tăng từ 3,3 tỷ đô la trong giai 
đoạn 2000 - 2005 lên 4,4 tỷ đô la và 5,2 tỷ 
đô la trong giai đoạn 2006 - 2010 và 2011 
- 2016. 
Để có thể thành công trong việc nhân rộng 
việc áp dụng các công cụ tài chính đô thị 
góp phần vào phát triển đô thị địa phương ở 
Việt Nam, cần lưu ý những khía cạnh sau:
THoàn thiện khung pháp lý
TTăng cường năng lực quản lý tài chính
Khuôn khổ pháp lý liên quan tới tài chính 
và khả năng huy động tài chính cấp địa 
phương ở Việt Nam hiện nay đã trao quyền 
nhiều hơn so với trước đây cho các chính 
quyền đô thị được huy động nguồn lực này 
vào quá trình phát triển đô thị. Mặt khác, 
kinh nghiệm quốc tế cho thấy các công cụ 
phổ biến trong huy động tài chính đô thị 
được thực hiện thành công gồm có: Quỹ 
phát triển địa phương (MDF), trái phiếu địa 
phương, quỹ bảo đảm tín dụng, ‘đổi đất lấy 
hạ tầng’, hợp tác công - tư. Tuy vậy, thực 
tế tại Việt Nam cho thấy để các công cụ 
tài chính đô thị này có thể thành công, cần 
nâng cao năng lực của chính quyền đô thị 
trong việc kiểm soát nợ vay, việc sử dụng 
nguồn lực tài chính cần ở cấp độ lớn hơn và 
việc điều chỉnh khung pháp lý phải phù hợp 
hơn khi các công cụ tài chính này được áp 
dụng phổ biến tại các địa phương. 
11. Công tác đào tạo ngành quy 
hoạch đô thị
TTồn tại
Trong các nguyên nhân hạn chế chất lượng 
công tác quy hoạch đô thị nước ta, thì yếu 
tố con người, trong đó công tác đào tạo 
nhân lực phải kể đến đầu tiên. Nội dung 
và phương pháp đào tạo truyền thống đã 
không cung cấp đủ và kịp thời các kỹ năng 
và kiến thức cần thiết cho các kiến trúc sư, 
kiến trúc sư quy hoạch để bắt kịp với tốc 
độ phát triển đô thị nhanh chóng và các 
thay đổi căn bản của công tác quy hoạch 
73SË 100 . 2019
Quy hoπch & t∏c gi∂ 
trong bối cảnh kinh tế thị trường, trong đó 
vai trò của đầu tư tư nhân và đầu tư nước 
ngoài ngày càng trở nên quan trọng trong 
phát triển đô thị và là những nhà tuyển dụng 
nhân sự chính thay thế khối các cơ quan 
nhà nước như trước đây.
Trong bối cảnh công tác quy hoạch đô thị 
tại nước ta đã có nhiều chuyển biến theo 
hướng tăng cường hội nhập, công tác đào 
tạo kiến trúc sư, kiến trúc sư quy hoạch tại 
các trường đại học dường như vẫn được 
tiến hành theo các phương pháp và giáo 
trình truyển thống mà chưa tiếp cận với nhu 
cầu của thị trưởng tuyển dụng nhân sự. Hệ 
quả của vấn đề này là các kiến trúc sư, kiến 
trúc sư quy hoạch, kỹ sư quản lý đô thị dù 
tốt nghiệp đại học nhưng chưa được trang 
bị đầy đủ các kiến thức thực tiễn, đặc biệt là 
các kỹ năng làm việc và quy trình, các bước 
triển khai đồ án quy hoạch trên thực tế. Các 
đơn vị tuyển dụng phải mất thêm nhiều thời 
gian để tiến hành đào tạo lại mới có thể sử 
dụng hiệu quả. Mặt khác, hiện tại, các số 
liệu thống kê về hiệu quả đào tạo kiến trúc 
sư quy hoạch cũng không được nghiên cứu 
bài bản, chủ yếu là do các nhà sử dụng 
nhân sự việc làm tự đánh giá. Bên cạnh đó 
cũng không có hướng dẫn nào cho các nhà 
tuyển dụng về cách xác định các chỉ số phù 
hợp để sử dụng trong yêu cầu công việc.
Những thách thức cơ bản được nêu trên 
chính là những vấn đề cần phải có các giải 
pháp khắc phục, nhằm đáp ứng quá trình 
phát triển và hội nhập quốc tế, đảm bảo phát 
triển bền vững trong công tác xây dựng đô 
thị và nông thôn. Việc lồng ghép mang tính 
thực tiễn trong công tác lập quy hoạch đô 
thị sẽ mang lại tính hiệu quả của hệ thống 
từ trường học đến trường nghề, điều chỉnh 
bổ sung kiến thức cho từng kiến trúc sư, kỹ 
sư tương lai và tiếp cận đào tạo trên nhiều 
phương diện.
TĐịnh hướng đổi mới
TĐổi mới Chương trình đào tạo KTS quy 
hoạch theo hướng tiếp cận với nhu cầu 
tuyển dụng của thị trường lao động.
TTừng bước chuẩn hóa KTS quy hoạch 
tốt nghiệp theo mức tiệm cận với mức tiêu 
chuẩn chung của khu vực và trên thế giới.
TĐa dạng hóa sản phẩm đào tạo ngành 
quy hoạch theo nhiều hình thức và cấp 
độ chuyên sâu để đáp ứng nhu cầu đào 
tạo của thị trường: Xây dựng Chương trình 
đào tạo chuyên sâu Quy hoạch gia (urban 
planner); đào tạo cử nhân quy hoạch đô thị; 
Họa viên
TTăng cường hợp tác quốc tế trong đào tạo: 
liên danh, liên kết trong đào tạo với các cơ 
sở đào tạo nước ngoài.
Kết luận: 
Quy trình và phương pháp luận QHĐT và 
quản lý PTĐT ở nước ta hiện nay đã bộc lộ 
nhiều hạn chế cơ bản và tỏ ra khó thích nghi 
với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. 
Yêu cầu phải đổi mới ngày càng đặt ra cấp 
thiết không những nhằm tháo gỡ các cản trở 
hiện tại của công tác quy hoạch và quản lý 
phát triển mà còn để tạo dựng một cấu trúc 
quy hoạch và quản lý phát triển đô thị mới 
phù hợp với cấu trúc nền kinh tế-xã hội của 
toàn đất nước với các yếu tố linh hoạt và 
thích ứng phải được đặt ra hàng đầu nhằm 
tiếp cận nhanh nhạy nhất với thị trường, thu 
hút tối đa các nguồn lực đầu tư cho đô thị, 
trong đó các nguồn lực đến từ khối doanh 
nghiệp và đầu tư nước ngoài đang đóng vai 
trò động lực mới ngày một quan trọng. 
Việc đổi mới cần theo quy trình và các bước 
tiến hành cần bài bản từ đổi mới về nội 
dung, phương pháp cho đến cơ chế chính 
sách. Tuy nhiên, trong khi chờ tiến hành các 
bước đi đồng bộ, thì cần ưu tiên giải quyết 
một số vấn đề bức thiết, thực tế nhất hiện 
nay của công tác quy hoạch và quản lý phát 
triển đô thị như đã nêu trên là việc làm cần 
thiết nhằm tạo ra các chuyển biến tích cực.
Định hướng đổi mới phương pháp luận lập 
và quản lý QHĐT cần tập trung vào việc 
cải tiến quy trình, nội dung và phương pháp 
lập quy hoạch đô thị; xây dựng các công 
cụ quản lý phát triển đô thị hiệu quả; ứng 
dụng các công cụ hỗ trợ cho công tác quy 
hoạch và quản lý đô thị; nâng cao năng lực 
nguồn nhân lực. Bên cạnh đó cần từng bước 
đổi mới về thể chế quy hoạch theo hướng 
tăng quyền chủ động cho chính quyền địa 
phương, giảm bớt các thủ tục hành chính 
trong công tác quy hoạch và đầu tư, xây 
dựng chế tài để quản lý hiệu quả công tác 
triển khai phát triển đô thị đúng theo quy 
hoạch.
* Viện trưởng Viện Quy hoạch đô thị và nông 
thôn quốc gia (VIUP)
** Giám đốc TT Thông tin, Đào tạo và HTQT 
– VIUP